L'oblîgation de rendre compte est le principal mécanisme qui permet de vérifier si les normes d'action sont respectées. Dans une société libre et démocratique, les personnes investies de pouvoirs importants et d'une autorité discrétionnaire doivent être comptables de toutes les activités qui leur sont confiées - en somme, de toutes les activités dont elles sont responsables.

Au sein d'un système ou d'une organisation fonctionnant comme il se doit, chacun devrait être responsable de ses actes, que ceux-ci aient été bien exécutés et aient eu d'heureuses conséquences ou qu'ils aient été mal exécutés et aient eu des conséquences facheuses. En cas de faute, le fonctionnaire soumis à l'obligation de rendre compte ne peut se retrancher derrière le prétexte que les actes reprochés ont été commis par son subalterne. Il est toujours responsable devant ses supérieurs.

Quelle que soit la structure d'une organisation, les chefs sont toujours responsables des mesures et des décisions prises par leurs subalternes à tous les échelons. Dans une hiérarchie de commandement bien structurée, l'obligation de rendre compte n'est pas affaiblie par l'éloignement. Lorsqu'un subalterne commet une faute, celle-ci est partagée par celui qui la commet et par tous ceux qui exercent l'autorité: subalterne, supérieur et supérieur du supérieur. Dans sa forme la plus globale et la plus universelle, l'obligation de rendre compte se situe inévitablement au niveau du premier dirigeant de l'organisation ou de l'établissement.

Responsabilité n'est pas synonyme d'obligation de rendre compte. La personne qui est autorisée à agir ou qui est investie de pouvoirs est << responsable >>. Mais elle a aussi des comptes à rendre. La personne qui exerce certains pouvoirs dans l'accomplissement de fonctions officielles doit répondre de l'exercice qu'elle fait des pouvoirs ou des fonctions qui lui sont confiés. La personne qui exerce un pouvoir de supervision est responsable, et donc comptable de la manière dont ce pouvoir est exercé.

La personne qui délègue des pouvoirs est également responsable, et donc comptable, non pas de la supervision directe que le superviseur est censé exercer, mais du contrôle dont fait l'objet celui à qui les pouvoirs ont été délégués et, en définitive, des actes posés par celui-ci. La délégation de pouvoirs ne relève pas le fonctionnaire responsable de son obligation de rendre des comptes. Il peut déléguer certains pouvoirs d'agir, mais il ne peut déléguer la responsabilité de s'assurer que les taches sont bien exécutées.

Lorsqu'un supérieur délègue des pouvoirs d'agir à un subalterne, il demeure responsable, premièrement des actes posés par la personne à qui les pouvoirs sont délégués, deuxièmement du choix de la personne à qui les pouvoirs sont délégués, troisièmement de la pertinence de la délégation et, enfin, du contrôle qu'il doit exercer sur les actes de ce subalterne.

Même si le fonctionnaire de niveau supérieur fait preuve de diligence et de prudence et se conduit comme il se doit, il est toujours responsable des erreurs et des fautes commises par ses subalternes. En cas d'erreur, lorsque les autorités ont à établir Si un supérieur a réagi comme il fallait devant l'erreur ou l'inconduite d'un subalterne, elles peuvent être justifiées à retenir une sanction ou une peine de moindre gravite ou à n'en imposer aucune.

Les personnes qui assument des pouvoirs de supervision ou qui ont délégué des pouvoirs d'exécution à des subalternes, sont tenues de savoir ce qui se passe dans leur secteur de responsabilité. Il incombe au supérieur de se tenir constamment informé de ce qui se passe dans son secteur de responsabilité même Si les subalternes qui sont chargés de lui signaler tous les faits, situations et suites qui s'y rapportent manquent à leur devoir.

Lorsqu'un supérieur affirme qu'il n'a jamais été informé d'un fait ou d'une situation ou qu'on ne lui a pas fourni tous les renseignements requis sur des faits ou des situations liés à l'exercice de responsabilités organisationnelles, il importe de comprendre quels processus et quelles méthodes ont été prévus pour assurer la communication efficace des renseignements. Il est également pertinent d'évaluer la mesure dans laquelle ces renseignements étaient notoires ou connus de tous, et d'établir comment on aurait pu raisonnablement prévoir ce qui s'est produit. En outre, la réaction du gestionnaire qui vient de découvrir cette lacune dans la communication des renseignements sera souvent importante.

Jusqu'à maintenant, nous nous sommes appliqués à définir les termes et à établir des principes directeurs. Nous passons maintenant à une étude et a une analyse des questions pratiques que soulève l'obligation de rendre compte.

Nous constatons tout d'abord que les normes examinées ci-dessus n'ont pas été bien protégées récemment dans les Forces armées canadiennes. La hiérarchie de l'autorité au Quartier général de la Défense nationale (QGDN), et particulièrement entre le chef d'état-major de la Défense (CEMD), le sous-ministre (SM) et le juge-avocat général, est devenue confuse et déformée. L'autorité au sein des Forces canadiennes est mal définie par les dirigeants, ou elle n'est pas clairement évidente dans l'organisation, non plus que dans les actes et les décisions des dirigeants militaires dans la chaîne de commandement. En outre, nous constatons que les gouvernements ne se sont pas acquittés consciencieusement de leur devoir de surveiller les Forces canadiennes et le ministère de la Défense nationale de manière a ce que les deux fonctionnent sous le contrôle strict du Parlement.

Nous élaborons ci-après celles des lacunes que nous avons relevées qui ont le plus d'incidences sur l'obligation de rendre compte.

1. Les exigences, les politiques et les pratiques officielles en matière de présentation de rapports et de tenue de dossiers, dans l'ensemble du MDN et des Forces canadiennes, sont incohérentes, paffois inefficaces et susceptibles de donner lieu à des abus. Nous avons vu que, dans certains cas (par exemple, dans les comptes rendus et les procès-verbaux des réunions quotidiennes de la direction), au fur et à mesure que la publicité sur le déploiement en Somalie s'intensifiait, les documents devenaient délibérément confus ou n'étaient tout simplement pas conservés dans les dossiers, ceci afin d'éviter un examen ultérieur des opinions exprimées et des décisions prises.

2. Dans le chapitre 39, où est décrite la phase de nos travaux portant sur la divulgation de documents, nous démontrons qu'il y a une hostilité inacceptable à l'égard des objectifs et des exigences de la Loi sur l'accès à l'information, qui fait partie intégrante de l'obligation de rendre des comptes au public. Aux paliers supérieurs, on semble se soucier davantage de gérer l'ordre du jour et de contrôler la circulation de l'information que d'affronter directement le problème et les questions qui se posent et de tenter de les résoudre.

3. Les fonctions et les responsabilités propres à bien des grades, à bien des postes et à bien des fonctions au QGDN sont mal définies et mal comprises. En outre, les rapports entre les officiers et les fonctionnaires au QGDN ainsi qu'avec les commandants des commandements et ceux des formations opérationnelles au Canada et outre-mer sont, au mieux, ambigus et incertains.

4. La nature et l'ampleur des fonctions et des responsabilités des supérieurs en matière de surveillance et de supervision manquent de clarté, sont mal comprises ou font l'objet d'un arbitraire personnel inacceptable. On semble justifier le défaut de surveillance et de supervision en se bornant à affirmer que le supérieur avait confiance que la personne à qui la tâche avait été confiée s'en acquitterait comme il se doit.

5. Les mécanismes actuels de vérification interne et d'examen des programmes, qui sont des responsabilités du chef du Service d'examen (CS Ex), sont enveloppés de secret. Les rapports publiés n'ont pas besoin d'être connus, et c'est le chef d'état-major de la Défense ou le sous-ministre, de qui relève le CS Ex, qui décide de ce que l'on en fait. Le CEMD ou le SM, selon le cas, a les pouvoirs discrétionnaires absolus concernant le suivi d'un rapport et la décision de soumettre ce dernier à un examen indépendant. Le CS Ex n'a pas l'autorité d'instituer des enquêtes. Il n'existe aucun mécanisme de suivi ou d'évaluation indépendante des rapports ou des recommandations de changement du CS Ex.

6. Il semble qu une situation préoccupante existe concernant les rapports faisant suite à des incidents et les études exécutées sur commande à l'interne. Ces rapports et ces études peuvent servir aux fins de la reddition de comptes, pourvu qu'on les prenne au sérieux, que l'on examine avec soin les recommandations qu'ils renferment, et que l'on y donne suite. Bien que, dans la plupart des cas, les exigences concernant la production d'évaluations et de rapports faisant suite àdes incidents soient claires, il n'y a pas de mécanisme systématique et rigoureux qui assure un examen et un suivi efficaces. Nous avons de nombreux exemples de problèmes qui ont été signalés à maintes reprises et à propos desquels rien n'a été fait et de recommandations proposant des solutions qui ne sont pas suivies. Leur sort semble laissé à l'entière discrétion des fonctionnaires des échelons supérieurs, qui peuvent rejeter - et rejettent en fait souvent - les changements suggérés sans autre forme de discussion ou d'explication ni possibilité d'étude ou d'évaluation extérieure.

7. Les mécanismes de surveillance du ministère de la Défense nationale et des activités militaires par le Parlement sont inefficaces. Les membres d'un comité mixte du Sénat et de la Chambre des communes de 1994 approuvaient tous l'idée selon laquelle il fallait renforcer le rôle du Parlement pour les questions de défense. Nous n'envisageons pas que le Parlement joue un rôle de surveillance extraordinaire en ce qui concerne la conduite militaire mais, de toute évidence, il pourrait et devrait faire plus. Le Parlement est particulièrement efficace pour encourager les organismes à lui rendre compte en recevant, étudiant et diffusant les rapports que ceux-ci doivent lui soumettre (comme ce serait le cas, par exemple, des responsabilités que nous proposons de confier à un inspecteur général).

8. Nous avons repéré de nombreuses lacunes dans le fonctionnement de mécanismes de reddition de comptes plus indirects, comme les cours martiales et les procès sommaires, les enquêtes, les rapports et le processus de mise en accusation de la police militaire, les évaluations du personnel, les moyens utilisés pour inculquer et faire observer la discipline, les enquêtes sur les problèmes et les écarts de discipline, et les mesures correctives, les évaluations de l'entraînement, les déclarations de capacité opérationnelle, et ainsi de suite. Toutes ces questions font l'objet d'un examen approfondi dans plusieurs chapitres du présent rapport.

9. Nous avons constaté que le leadership en matière de reddition de comptes et l'éthique, ou l'ethos, à cet égard sont très déficients aux échelons supérieurs militaires, bureaucratiques et politiques. Hormis les platitudes qui figurent à présent dans les codes de déontologie, et le traitement supefficiel de la question qu'on retrouve dans certains documents déposés par le ministre de la Défense nationale le 25 mars 1997, nous n'avons pas senti chez les représentants de ces trois échelons une volonté très forte de promouvoir la reddition de comptes comme une valeur souhaitable ni d'examiner sérieusement, et d'améliorer, les mécanismes de reddition de comptes.

10. De même, il semble qu'on soit peu ou point intéressé à créer ou à élaborer des mécanismes pour encourager les militaires de tous grades et les bureaucrates à faire rapport de façon précise et opportune aux autorités désignées des lacunes et des problèmes, et à établir ou suivre des processus et des procédés clairs pour faire enquête sur ces rapports et en assurer le suivi.