Le rôle respecté du Canada en matière de maintien de la paix sur la scène internationale a été entaché par les événements survenus par suite du déploiement des Forces canadiennes (FC) en Somalie.

Beaucoup de questions découlent de notre examen des événements qui ont conduit au déploiement des Forces canadiennes en 1992 dans le cadre de l'opération de paix autorisée par les Nations Unies. Certaines concernent non seulement l'aspect organisation du Canada et des Nations Unies en vue de l'opération particulière en Somalie, mais également la nature changeante du maintien de la paix en général. Ainsi, pour comprendre les répercussions du changement de mandat de ce qui était d'abord entendu comme une opération classique de maintien de la paix à une opération d'imposition de la paix - il faut d'abord comprendre l'histoire du maintien de la paix, son évolution depuis la guerre froide et l'évolution du rôle du Canada dans le cadre de telles opérations. L'information de base donnée ci-après sur le maintien de la paix est donc essentielle à la compréhension de nos constatations et de nos recommandations.

Dans le présent chapitre, nous donnons un aperçu du rôle du Canada au sein des opérations de maintien de la paix des Nations Unies. Nous examinons la participation du Canada avant et pendant la guerre froide, et les efforts qu'il a accomplis plus récemment. Nous expliquons la terminologie et les concepts particuliers à la notion de maintien de la paix et nous donnons un aperçu des origines du maintien de la paix. Nous examinons également la nature changeante des opérations de paix depuis la guerre froide et analysons le contexte international dans lequel elles se sont déroulées. Nous présentons la gamme des caractéristiques des opérations de paix contemporaines et examinons les questions clés qui découlent du nouvel ordre et sur lesquelles il faut se pencher lorsque l'on considère l'avenir du maintien de la paix. Enfin,

Au cours des audiences que nous avons tenues, il est devenu évident que la terminologie employée pour décrire les opérations multinationales est devenue confuse, phénomène attribuable dans une large mesure à l'augmentation du nombre des opérations assorties de mandats et d'objectifs variés qui ont été poursuivies depuis la fin de la guerre froide sous l'appellation générique de « maintien de la paix ». Souvent, les limitations que comporte une mission de maintien de la paix menée conformément au chapitre VI, telle que l'opération « Cordon », sont analysées par comparaison avec les missions de «rétablissement de la paix» relevant du chapitre VII, dont l'opération « Deliverance » constitue un exemple¹. Ces distinctions ne sont pas entièrement exactes et leur valeur juridique n'est pas claire. Nous précisons ci-après le sens des mots et les définitions utilisés tout au long du rapport.

Maintien de la paix

L'expression « maintien de la paix » est utilisée pour désigner toutes sortes d'opérations, de la première mission de maintien de la paix des Nations Unies pour surveiller le cessez-le-feu intervenu entre les Britanniques, les Français, les Israéliens et les Égyptiens dans le Sinaï (la première Force d'urgence des Nations Unies - FUNU 1, 1956) aux opérations ayant pour objet de protéger la distribution d'aide alimentaire au cours de la guerre civile en Somalie, en passant par l'opération autorisée par les Nations Unies pour expulser l'Irak du Koweït. Utilisée de cette façon générale, l'expression « désigne tout effort international comportant une composante opérationnelle qui vise à favoriser la cessation d'un conflit armé ou la résolution de différends de vieille date »² . Les Nations Unies continuent de parler de « maintien de la paix » pour désigner de façon générale ce genre d'effort international. Dans le présent rapport, nous utilisons plutôt l'expression « opérations de paix », pour éviter toute confusion avec le terme traditionnel « maintien de la paix », dont le sens est plus restreint.

Opération de paix

Le terme « opération de paix » couvre toute une gamme de mécanismes de résolution et de gestion des conflits, depuis le dialogue (c.-à-d. la diplomatie préventive) jusqu'à l'intervention (c.-à-d. l'imposition de la paix). C'est le terme employé actuellement dans les textes de doctrine des Forces canadiennes³.

Opération classique de maintien de la paix

Parce qu'il est nécessaire de distinguer entre les différents types d'opérations, nous utilisons l'expression « opération classique de maintien de la paix » uniquement pour désigner les opérations qui reposent sur les principes suivants : consentement des parties, impartialité et utilisation de la force en situation de légitime défense seulement⁴. L'expression « opération classique de maintien de la paix » désigne, par conséquent, les opérations des Nations Unies placées sous le commandement et le contrôle du secrétaire général, menées par des contingents de militaires fournis par des États membres de façon volontaire⁵, les coûts étant supportés collectivement par les États membres. Parce que ces missions sont autorisées et effectuées par les Nations Unies, les troupes bénéficient de l'apparence d'impartialité dont elles ont besoin.

Rétablissement de la paix

Jusqu'à récemment, l'expression « rétablissement de la paix » désignait les activités diplomatiques visant à résoudre des questions en litige telles que la démobilisation, le désarmement ou les réparations une fois que les parties à un conflit ont convenu de mettre fin aux combats⁶. Toutefois, l'expression n'est pas employée dans la Charte des Nations Unies et elle n'est pas non plus du ressort exclusif des Nations Unies⁷, bien qu'on dise souvent que le rétablissement de la paix est prévu dans le cadre des mécanismes relevant du chapitre VI sur le règlement pacifique des différends⁸.

La signification de l'expression rétablissement de la paix est devenue encore plus confuse lorsque le secrétaire général Boutros Boutros-Ghali l'a utilisée dans son rapport de 1992 intitulé Agenda pour la paix⁹. Le secrétaire général laissait entendre que la force (sanctions ou unités d'imposition de la paix autorisées en vertu de l'article 40, par exemple)¹⁰ devrait être utilisée pour intensifier la pression diplomatique visant à entraîner un règlement pacifique, et il appelait cette activité « rétablissement de la paix ». Toutefois, il est plus juste de désigner ce genre d'opération par l'expression « opération d'imposition de la paix »¹¹.

Parce que l'emploi de l'expression rétablissement de la paix pour designer des opérations militaires dans lesquelles on utilise la force pour amener la paix¹² (comme dans le cas de l'opération « Deliverance ») est une source de confusion, nous utiliserons, dans le présent rapport, l'expression « imposition de la paix ».

Diplomatie préventive

« Diplomatie préventive » est une expression plus précise que « rétablissement de la paix » pour désigner l'activité diplomatique ou toute autre activité pacifique ayant pour objet « d'éviter que des différends ne surgissent entre les parties, d'empêcher qu'un différend existant ne se transforme en conflit ouvert et, si un conflit éclate, de faire en sorte qu'il s'étende le moins possible »¹³. Alors que, dans le passé, l'expression « rétablissement de la paix » désignait des efforts diplomatiques en vue de résoudre les questions en litige après que les parties ont cessé les combats, la nouvelle expression « diplomatie préventive » désigne les tentatives en vue d'en arriver à la résolution pacifique des différends avant qu'ils ne se transforment en conflits armés.

Déploiement préventif

Le secrétaire général Boutros-Ghali utilisait l'expression « déploiement préventif » pour désigner les interventions militaires à l'appui de la « diplomatie préventive » visant à atténuer les tensions avant qu'un conflit n'éclate¹⁴. Ces opérations pourraient être menées soit à la demande ou avec le consentement de toutes les parties en cas de crises internes dans un État, soit avec le consentement des deux pays ou du pays d'accueil dans les différends internationaux. Ainsi, le déploiement de forces en Macédoine, le long de la frontière entre la Macédoine et la Serbie, dans une tentative pour contenir le conflit des Balkans était une forme de déploiement préventif¹⁵.

Coercition ou imposition de la paix

À l'instar du terme « maintien de la paix », le terme « coercition » a été utilisé pour décrire une vaste gamme d'opérations recourant à la force comme l'autorise le chapitre VII de la Charte des Nations Unies. On l'a utilisé pour désigner des missions imposant des sanctions économiques ou des embargos sur les armements (à Haïti et dans l'ex-Yougoslavie). Ces opérations visaient des buts variés, par exemple, établir des conditions pour garantir la livraison de secours humanitaires (Croatie, Somalie); faire respecter une zone d'exclusion aérienne ou créer une zone tampon entre des forces belligérantes (Croatie); protéger des populations civiles dans des zones de sécurité (Bosnie-Herzégovine); et défendre un État membre contre une attaque armée d'un autre État (défense du Koweït après l'invasion par l'Irak)¹⁶.

On utilise parfois les termes « imposition de la paix » et « coercition »l'un pour l'autre¹⁷; cependant, il est utile de faire une distinction entre les deux. Conformément au consensus grandissant en matière de terminologie, nous utilisons, dans le présent rapport, le terme « coercition » pour décrire les opérations visant à répliquer à une attaque lancée par un État contre un autre, comme dans le cas de l'opération en Corée (1950-1953) et de l'action menée au Koweït et en Irak (1990-1991)¹⁸.

Quant au terme « imposition de la paix », il désigne des opérations où l'on a recours à la force pour atteindre des objectifs précis (par exemple, protéger des zones de sécurité, garantir la livraison de secours humanitaires) visant à appuyer des efforts non militaires en vue de rétablir la paix. On appelle parfois les opérations d'imposition de la paix « opérations de maintien de la paix de la troisième génération »¹⁹ ou « opérations de maintien de la paix musclées »²⁰. Ce sont des missions où,

[...] l'emploi de la force est autorisé en vertu du chapitre VII de la Charte, [mais où] l'ONU reste neutre et impartiale entre les parties en présence et n'a pas pour mandat d'arrêter l'agresseur (si celui-ci peut être identifié) ni d'imposer la cessation des hostilités²¹.

Le consentement des parties est souhaitable, mais non nécessaire. Au nombre des missions d'imposition de la paix figurent, par exemple, la Force d'intervention unifiée en Somalie (FIU), la 2^e Opération des Nations Unies en Somalie (UNOSOM II) et la Force de mise en oeuvre du plan de paix dans l'ex-Yougoslavie (IFOR).

Opération de maintien de la paix de la deuxième génération

L'expression « maintien de la paix de la deuxième génération » a également différentes significations. John MacKinlay et Jarat Chopra ont donné à l'expression²² une signification correspondant à leur vision d'une nouvelle approche des opérations de maintien de la paix. D'après eux, les forces armées sont appelées à participer à des opérations de deuxième génération se situant entre les opérations de maintien de la paix classiques et les opérations coercitives, comme la supervision des cessez-le-feu entre forces irrégulières, l'aide au maintien de l'ordre public, la protection lors de la livraison de secours humanitaires et la garantie des droits de passage.

Dans tous ces cas d'opérations de maintien de la paix de la deuxième génération, le consentement des parties peut être problématique et changeant. Par conséquent, ces missions doivent reposer sur « un concept des opérations humain, mais plus proactif », et les forces doivent pouvoir choisir parmi diverses réactions militaires au fur et à mesure que la situation dégénère ou s'améliore. En d'autres termes, elles doivent être prêtes à réagir par la force lorsque c'est nécessaire, mais seulement la force minimum nécessaire pour maîtriser la situation²³.

D'autres utilisent l'expression « maintien de la paix de la deuxième génération » pour décrire les missions fondées sur les principes fondamentaux du maintien de la paix classique - le consentement, l'impartialité, et l'absence de force sauf dans les cas de légitime défense - mais comportant des tâches considérablement élargies²⁴. Généralement, il s'agit de missions multifonctionnelles visant à mettre en oeuvre des accords de paix globaux qui s'attaquent aux causes premières du conflit. Dans ces opérations, les fonctions des Casques bleus peuvent comprendre la surveillance des cessez-le-feu,

l'entreposage des armes et la démobilisation des troupes; la destruction des armes; la constitution et l'entraînement de nouvelles forces armées; la surveillance des forces policières existantes et la création de nouvelles forces policières; la supervision ou même le contrôle des administrations existantes; la vérification du respect des droits de la personne; l'observation, la supervision ou même la tenue d'élections; le rapatriement de réfugiés; le lancement de campagnes d'information pour expliquer le règlement de la paix²⁵.

Le maintien de la paix de la deuxième génération - qu'on appelle parfois « maintien de la paix élargi »²⁶ - comporte des tâches ne faisant pas partie des tâches liées aux opérations classiques de maintien de la paix, mais demeure fondé sur le consentement des parties. A titre d'exemple, mentionnons le Groupe d'assistance des Nations Unies pour la période de transition (GANUPT), la Mission de vérification des Nations Unies en Angola (UNAVEM II), la Mission d'observation des Nations Unies au Salvador (ONUSAL), l'Autorité provisoire des Nations Unies au Cambodge (APRONUC), l'Opération des Nations Unies au Mozambique (ONUMOZ) et la Mission des Nations Unies pour l'organisation d'un référendum au Sahara occidental (MINURSO).

Consolidation de la paix après le conflit

La « consolidation de la paix après le conflit» est une autre expression tirée du rapport Agenda pour la paix. Elle désigne les activités entreprises pour consolider la paix, s'attaquer aux causes premières du conflit et éviter qu'il n'éclate à nouveau. Il peut s'agir de désarmer les troupes et de rétablir l'ordre, de recueillir les armes et éventuellement de les détruire, de rapatrier les réfugiés, de fournir un appui consultatif et une formation au personnel de sécurité, de surveiller les élections, de soutenir les efforts de protection des droits de la personne, de réformer ou de renforcer les institutions gouvernementales et de promouvoir des processus, officiels ou non officiels, de participation politique²⁷.

La confusion des termes reflète le fait que les nouvelles méthodes pour résoudre les conflits sont encore en voie d'élaboration et que nous avons encore des leçons à apprendre. Bien que l'on s'entende plus ou moins sur les notions que supposent les opérations classiques de maintien de la paix et d'imposition de la paix, la signification et la gamme de missions qui se situent entre les deux ne fait pas l'unanimité. La nature changeante de ces opérations de paix est examinée plus en détail plus loin dans le chapitre.

Les Nations Unies ont été créées a titre d'instrument du maintien de la paix et de la sécurité internationales dans l'après-guerre. Le premier article du chapitre I de la Charte des Nations Unies stipule que les Nations Unies doivent:

[...] maintenir la paix et la sécurité internationales et à cette fin : prendre des mesures collectives efficaces en vue de prévenir et d'écarter les menaces à la paix et de réprimer tout acte d'agression ou autre rupture de la paix, et réaliser, par des moyens pacifiques, conformément aux principes de la justice et du droit international, l'ajustement ou le règlement de différends ou de situations, de caractère international, susceptibles de mener à une rupture de la paix [...J²⁸

On ne voulait pas exclure d'autres fonctions et rôles, mais l'aspect sécurité du rôle des Nations Unies était clairement primordial²⁹.

La Charte des Nations Unies établit un système de sécurité collective destiné à résoudre les conflits entre les États souverains, au sein duquel les cinq membres permanents du Conseil de sécurité (à l'origine, le Royaume-Uni, la France, l'Union soviétique, les États Unis d 'Amérique et la Chine) devaient jouer un rôle de chef de file et de coopération³⁰. À titre de première mesure de résolution des conflits, le chapitre VI énonce des méthodes de règlement pacifique des conflits par voie de négociation et de médiation. S'il est impossible d'arriver à un règlement pacifique, on peut recourir au chapitre VII. Celui-ci prévoit une action collective (sous la forme de sanctions ou d'une action par des forces terrestres, maritimes ou aériennes) en cas de menace à la paix, de rupture de la paix et d'acte d'agression.

La Charte autorise le Conseil de sécurité à prendre des mesures pour maintenir ou rétablir la sécurité et la paix internationales³¹. Cependant, l'usage de ce pouvoir par le Conseil de sécurité est expressément limité par le veto, lequel exige en fait l'unanimité des cinq membres permanents (P5)³². A compter du début de la guerre froide, cette restriction allait paralyser l'ONU dans son rôle relatif à la sécurité internationale, le Conseil de sécurité devant limiter son action collective aux mesures qui pouvaient être approuvées par le PS. Une seule exception, mais de taille, fut l'intervention de l'ONU en Corée en juin 1950, qui fut autorisée en l'absence de la délégation russe³³.

La prolifération imprévue des alliances défensives, fondées sut le droit de légitime défense collective prévu dans la Charte fut un résultat de l'atrophie du rôle de maintien de la sécurité de l'0NU³⁴. Les plus importantes de ces alliances furent l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN) et le Pacte de Varsovie. Un autre résultat non négligeable fut l'émergence du maintien de la paix comme outil du Conseil de sécurité pour assurer la paix et la sécurité.

Lorsque l'ONU a été fondée en 1945, sa charte ne contenait pas de mandat explicite de maintien de la paix. Les tâches de maintien de la paix sont nées du contexte géopolitique de la guerre froide; « [...] il s'agissait de l'adaptation fonctionnelle de l'organisation [de l'ONU] aux conditions particulières du régime international de la guerre froide³⁵. » Comme les pouvoirs relatifs à la sécurité collective (aujourd'hui connus sous le nom de pouvoirs d'imposition de la paix) du chapitre VII de la Charte ont été neutralisés par le veto du Conseil de sécurité, les opérations militaires pour la gestion des conflits ont évolué selon des voies différentes. Les nouvelles opérations, caractérisées par la recherche du consensus et la non-coercition, étaient acceptables pour les superpuissances. Même Si les opérations de maintien de la paix étaient avant tout destinées à gérer des conflits limités, elles étaient aussi indispensables pour stopper l'escalade des hostilités entre des belligérants soutenus par l'Union soviétique ou les États-Unis³⁶.

Le développement des opérations de maintien de la paix de l'ONU en l'absence de mandat ou de fondement juridique explicite dans la Charte des Nations Unies³⁷ a introduit un élément d'ambiguïté. Pour Dag Hammarskjold, alors secrétaire général des Nations Unies, ces fondements juridiques se trouvent « dans l'insaisissable chapitre VI et demi »³⁸. Pressés de citer un article autorisant les opérations de maintien de la paix, les exégètes renvoient soit à l'article 36 du chapitre VI ou à l'article 40 du chapitre V11³⁹. L'article 36 prévoit que le Conseil de sécurité peut, à tout moment de l'évolution d'un différend qui est susceptible de menacer la paix internationale, recommander « les procédures ou méthodes d'ajustement appropriées »; par ailleurs, l'article 40 stipule que le Conseil de sécurité, afin d'empêcher que ne s'aggrave une situation qui constitue une menace à la paix, une rupture de la paix ou un acte d'agression, peut inviter les parties intéressées à se conformer à des mesures provisoires. Pour ce qui est des missions d'imposition de la paix, il semble généralement admis que c'est l'article 40 qui est le fondement juridique⁴⁰.

Consentement des parties

La nécessité du consentement de toutes les parties, initialement établie avec la FUNU I, est capitale pour le maintien de la paix. Le respect de la souveraineté étatique, clairement exigé dans la Charte des Nations Unies, nécessite que l'ONU obtienne l'approbation préalable des parties impliquées dans un conflit avant de déployer une force de maintien de la paix, et pendant l'emploi de celle-ci. En mai 1967, l'Égypte a réclamé le retrait de la FUNU I, et le secrétaire général a accepté parce qu'il était impossible de poursuivre sans le consentement de l'Égypte⁴¹. Le consentement demeure la pierre angulaire de toutes les opérations de maintien de la paix.

Le non-recours à la force

Les missions classiques de maintien de la paix limitent l'emploi de la force a la légitime défense⁴². Les Casques bleus ne sont ordinairement que légèrement armés. Ainsi ne risquent-ils pas d'être perçus comme une force coercitive, ce qui risquerait d'affaiblir leur position de médiateurs et de facilitateurs. Ce principe du maintien de la paix classique a été pour la première fois mis de côté lors de l'Opération des Nations Unies au Congo (ONUC) où, en 1961, un an après le début de l'opération, le Conseil de sécurité a modifié le mandat pour autoriser l'usage de la force en vue de rétablir l'ordre, et d'appréhender et d'expulser des mercenaires, ainsi que tout le personnel militaire et paramilitaire étranger n'appartenant pas à l'0NU⁴³.

Impartialité

Les forces des Nations Unies sont censées être impartiales. Nulle partie à un conflit ne doit paraître favorisée par la force de l'ONU, ni désignée comme agresseur, et aucun élément de la force des Nations Unies ne doit sembler avoir un quelconque intérêt dans l'issue du conflit. Des troupes impartiales ont bien plus de chances d'être acceptées par les parties engagées dans le conflit.

La recherche de l'impartialité fut l'une des raisons d'opter pour le parrainage de l'ONU plutôt que pour celui d'un État membre. Un des corollaires, c'est que l'on n'a recours qu'aux troupes des États qui n'ont pas d'intérêt dans le conflit, ce qui exclut les États limitrophes ou les superpuissances⁴⁴. Pour la majeure partie des opérations classiques de maintien de la paix, on a fait appel à des troupes de pays non alignés, sauf pour l'opération au Congo où les troupes ont été fournies par les pays voisins, en l'occurrence pour conférer à la force une plus grande crédibilité⁴⁵.

Le consentement, le non-recours à la force et l'impartialité sont des principes interreliés et complémentaires. Tous trois sont ordinairement présents dans les opérations classiques de maintien de la paix, avec trois caractéristiques plus secondaires. En premier lieu, les opérations classiques ne sont ordinairement organisées qu'après que les parties ont accepté un cessez-le-feu ou une trêve⁴⁶. De telles opérations ne créent pas elles-mêmes les conditions qui leur sont propices (l'accord de paix doit être conclu avant que l'opération ne commence). Les opérations de maintien de la paix sont donc largement réactionnelles. En second lieu, les Casques bleus sont pour la plupart des militaires, des soldats que leur discipline et leur entraînement destinent avant tout au combat⁴⁷. En troisième lieu, les forces de l'ONU doivent être envoyées par l'organisme responsable, ordinairement le Conseil de sécurité, dont le mandat expose le fondement juridique de la mission.

L'adhésion scrupuleuse aux principes du maintien de la paix est primordiale. Même si ceux-ci ne déterminent pas nécessairement le succès des missions, ces dernières ont plus de chances de réussir lorsque toutes les conditions nécessaires sont réunies⁴⁸.

Premières opérations : missions d'observation

Les premières forces de maintien de la paix ont été déployées en 1946 pour observer l'évolution du conflit en Grèce et, en 1947, pour surveiller le respect d'une trêve et aider l'Indonésie, alors colonie des Pays-Bas, à accéder à l'indépendance. Cependant, la première mission officielle d'observation de l'ONU fut confiée à l'organisme des Nations Unies chargé de la surveillance de la trêve (ONUST) en Palestine, après la guerre israélo-arabe de 1948. Cette mission, qui se poursuit toujours de nos jours, est l'archétype des missions d'observation de l'0NU⁴⁹. En 1949, le Groupe d'observateurs militaires des Nations Unies dans l'Inde et le Pakistan fut créé pour surveiller les cessez-le-feu dans le conflit au Cachemire.

Maintien de la paix: la FUNU 1

En 1956, l'ONUST n'était plus capable de faire face à la crise de Suez et aucune intervention en vue d'assurer la sécurité collective ne faisait consensus au Conseil de sécurité⁵⁰. Le très honorable Lester Pearson, qui était à l'époque secrétaire d'État aux Affaires extérieures, proposa que « l'ONU envoie une force internationale dans la région, que celle-ci se place entre les parties belligérantes et mette fin aux hostilités »⁵¹. La première Force d'urgence des Nations Unies (FUNU 1) fut donc envoyée au Moyen-Orient. Elle était commandée par un Canadien, le lgén E. L. M. Burns⁵². Lester Pearson, l'architecte de la première force de maintien de la paix de l'ONU, reçut le prix Nobel de la Paix en 1957.

La FUNU 1 a été la première opération de l'ONU à se servir des militaires afin de créer une zone tampon entre des belligérants et de superviser le retrait de forces. Avant la FUNU 1, les forces d'observation se limitaient à surveiller l'arrêt des combats après qu'un cessez-le-feu eut été conclu et à faire rapport à cet égard⁵³. La FUNU 1 fut aussi la première mission de maintien de la paix autorisée par l'Assemblée générale⁵⁴. Cependant, le Conseil de sécurité lui arracha la fonction de maintien de la paix⁵⁵. Mais ce qu'il importe surtout de noter, c'est que la FUNU 1 a arrêté les principes fondamentaux du maintien de la paix.

Les opérations classiques de maintien de la paix : l'époque de la guerre froide

Missions d'observation⁵⁶

De 1947 a 1986, les Nations Unies ont entrepris 15 opérations de portée et de durée diverses. Le Canada a pris part à toutes ces missions⁵⁷. Il s'agissait pour la plupart de missions d'observation faisant appel à des militaires non armés qui allaient superviser un cessez-le-feu et faisaient rapport à ce sujet mais, contrairement aux forces de maintien de la paix, ces militaires ne s'interposaient pas entre les protagonistes⁵⁸. Ils pouvaient faire des patrouilles et régler certains différends relatifs au cessez-le-feu, mais ils n'avaient pas le mandat de procéder à des inspections d'armes ni de garder des frontières.

Forces de maintien de la paix

Les forces de maintien de la paix font surtout office de tampon entre les belligérants. Elles relèvent les cas de violation d'un cessez-le-feu et supervisent le retrait de troupes, elles aident à maintenir l'ordre public, et elles assument certaines fonctions quasi gouvernementales, habituellement dans la région où elles sont déployées. Elles peuvent aussi remplir certaines fonctions humanitaires non controversées qui accentuent leur impartialité, par exemple aider à régler des problèmes d'alimentation en eau ou en électricité, ou fournir des services de transport. Ces tâches ne font pas partie de leur mandat, mais elles sont compatibles avec celui-ci⁵⁹.

Survol des opérations classiques de maintien de la paix

Après la mission de la FUNU 1, le maintien de la paix au sens classique a pris forme dans des conditions strictes et limitatives. Premièrement, les interventions se limitaient généralement à des régions échappant aux zones d'influence des superpuissances comme le Moyen-Orient, Chypre, le Cachemire et le Congo. Deuxièmement, elles étaient limitées du fait même des mandats qui les régissaient habituellement. Les forces de maintien de la paix étaient souvent interposées entre deux États hostiles dans le but principal de « figer la situation » et d'éviter de déstabiliser la paix dans la région. La Force des Nations Unies à Chypre (UNFICYP), établie en 1964, la FNUOD, établie en 1974 sur le plateau du Golan, et la FINUL, établie en 1978 au Liban, ont toutes eu pour effet d'entraver le cheminement en faveur d'un règlement pacifique du conflit sous-jacent. Toutefois, les combats auraient peut-être été plus importants dans ces trois régions si les Casques bleus n'avaient pas été 1à⁶⁰.

À la suite de la mission de la FINUL et celle du Groupe d'assistance des Nations Unies pour la période de transition (GANUP, en Namibie), en 1978,⁶¹ les missions de maintien de la paix n'ont repris qu'à la fin de la guerre froide. Les Nations Unies ont alors été sollicitées comme jamais auparavant pour aider à la désescalade de conflits de longue date dans des régions où elles étaient auparavant incapables d'intervenir.

Le contexte international

Depuis 1988, les Nations Unies ont monté près de deux fois plus de missions qu'au cours de 40 années précédentes⁶². La fin de la guerre froide a été le plus important catalyseur de cette augmentation spectaculaire, conjuguée à la détermination renouvelée du Conseil de sécurité de jouer un rôle davantage positif et proactif dans le règlement des conflits internationaux. Vers la fin de la guerre froide, l'ancienne Union soviétique a assoupli sa position face au maintien de la paix et commencé à y voir un instrument susceptible de faciliter le règlement de conflits régionaux. A la même époque, les États-Unis ont commencé à se montrer plus disposés à faire appel aux Nations Unies pour la gestion des conflits⁶³. Le Conseil de sécurité est ainsi sorti de l'impasse qui avait jusqu'alors empêché toute action collective dans les sphères contrôlées par les superpuissances.

La guerre du Golfe a aussi été un facteur important dans l'évolution des missions de maintien de la paix après la guerre froide. Cette intervention autorisée par les Nations Unies en vue de forcer l'Iraq à se retirer du Koweït qu'il avait envahi a suscité de nouvelles attentes, principalement chez les puissances occidentales5, face au rôle que le Conseil de sécurité pourrait jouer dans la sécurité internationale⁶⁴. Parallèlement à cela, l'importance accrue

accordée aux droits de la personne à l'échelle mondiale a donné au Conseil de sécurité un motif légitime d'intervenir dans les pays où l'on commettait de graves violations des droits de la personne⁶⁵.

Ces facteurs ont amené le Conseil de sécurité à monter des opérations de plus en plus ambitieuses, parfois même dans des régions où la paix n'était pas encore rétablie et où le consentement des parties à la présence des Nations Unies était ténu. Plus ce consentement faiblissait, plus le recours à la force était autorisé pour atteindre les objectifs de la mission. Les opérations en Somalie (plus spécialement l'ONUSOM II) et dans l'ancienne Yougoslavie sont des exemples d'opérations ambitieuses entreprises par les Nations Unies.

Caractéristiques des opérations non classiques de maintien de la paix

Conflits internes

Dans les opérations classiques de maintien de la paix, les forces étaient habituellement déployées pour surveiller un cessez-le-feu entre États belligérants. Cependant, depuis 1988, la grande majorité des missions, y compris la mission en Somalie, ont été établies pour gérer des conflits internes⁶⁶. Les missions de cette nature comportent des défis qui ne se posent pas dans les missions classiques, notamment en raison de la présence de forces régulières, de l'absence de ligne de front ou de ligne de cessez-le-feu, de la nature dynamique du conflit, des répercussions importantes sur les populations civiles et de l'effondrement des institutions d'État.

Forces irrégulières

Les conflits internes peuvent opposer non seulement les armées régulières mais aussi des milices et des civils armés. Contrairement aux armées régulières, qui sont habituellement entraînées et disciplinées et qui respectent la chaîne de commandement, les forces irrégulières reçoivent en général peu d'entraînement, elles sont peu disciplinées et ne respectent pas nécessairement ce qui risque de toute façon d'être une chaîne de commandement mal définie. Mais le facteur peut-être le plus important, c'est que les forces irrégulières ne sont pas retenues d'ordinaire par la nécessité de protéger leur réputation internationale ni de se conformer à des conventions internationales⁶⁷. Ce genre d'obligations, qui pourraient empêcher une armée régulière d'attaquer les Casques bleus, ne jouent pas toujours dans le cas des forces irrégulières, dont les actions sont ainsi plus difficiles à prévoir et potentiellement dangereuses. Le contrôle politique s'exerçant sur ces dernières est plus difficile à cerner.

Absence de ligne de front ou de ligne de cessez-le-feu clairement démarquée

Dans les opérations classiques de maintien de la paix, les forces jouent habituellement le rôle de tampon le long d'une ligne clairement démarquée de cessez-le-feu séparant les parties belligérantes (le plus souvent des États). Elles maintiennent la paix convenue entre les parties en les tenant à distance et en empêchant les incidents mineurs de dégénérer en conflit à grande échelle. Il en va autrement dans le cas de conflits internes. Ces conflits peuvent s'accompagner d'une guerre sans ligne de front bien définie, les combattants et les civils des différents camps sont parfois entremêlés, et les forces peuvent être appelées à maintenir la paix (s'il y a entente à ce sujet) dans toute une région et non seulement le long d'une ligne reconnue. De tels facteurs peuvent rendre ces conflits difficiles à surveiller et à contrôler, et aussi faire courir des risques plus grands aux forces d'intervention.

Nature dynamique des conflits

Les conflits internes sont beaucoup plus complexes que les conflits entre États⁶⁸. Ils opposent souvent plus de deux camps dont les positions ou l'influence peuvent changer en cours de route. Il est parfois difficile de savoir de qui doit venir le consentement à la présence des Nations Unies dans le pays pour que les Casques bleus gagnent la confiance de toutes les parties. Les Nations Unies doivent alors déterminer la qualité du consentement nécessaire pour que l'opération puisse se dérouler. Même Si les leaders des différentes parties donnent leur consentement aux Nations Unies, ils ne pourront peut-être pas garantir la coopération des forces irrégulières qui les appuient. Il peut arriver, comme dans les conflits entre États, que les parties consentent à la présence des Nations Unies quand cela les arrange, et qu'elles changent ensuite d'avis. Cependant, dans les conflits internes, faute de contrôle politique, ce genre de décision risque d'être prise uniquement en fonction d'avantages immédiats. Les Casques bleus peuvent alors se trouver dans des situations explosives.

Répercussions importantes sur les civils

Les civils sont souvent les principales victimes et les principales cibles des conflits internes. Selon les Nations Unies, le nombre de réfugiés a doublé entre 1987 et 1994, passant de 13 millions à 26 millions, et le nombre de personnes déplacées à l'intérieur des frontières nationales a progressé encore plus⁶⁹. Les urgences à caractère humanitaire sont donc courantes. Toutefois, l'aide humanitaire offerte pour atténuer ces urgences n'est habituellement par perçue comme une aide neutre. Au contraire, elle est souvent considérée et utilisée comme un instrument de guerre. Si la majorité des parties n'ont pas consenti à l'aide humanitaire, les Casques bleus qui gardent les approvisionnements de secours risquent d'être considérés comme soutenant l'effort de guerre d'une ou plusieurs des parties.

Effondrement des institutions d'État

Les conflits internes s'accompagnent souvent de l'effondrement des institutions d'État, notamment la police et les tribunaux. Lorsque disparaît l'ordre public, les missions des Nations Unies sont souvent appelées à faciliter la réconciliation nationale et la relance d'un véritable effort de consolidation de la paix (appelée dans le présent chapitre consolidation de la paix après le conflit)⁷⁰. Cette tâche est très difficile dans le contexte de profondes divisions sociétales, et elle nécessite souvent une certaine intervention dans les questions d'ordre politique.

Participation aux missions et tâches confiées

Les opérations classiques de maintien de la paix réunissaient surtout des militaires qui exécutaient des tâches de nature militaire pour empêcher la reprise des hostilités entre des parties qui s'entendaient pour arrêter les combats⁷¹. Le mandat des missions s'est élargi pour englober par exemple la supervision d'élections, la reconstruction d'institutions nationales (comme les forces policières) et l'aide humanitaire. La composante civile et policière des missions a donc augmente; par exemple, 28 000 militaires et 2 800 civil ont participe à l'ONUSOM II⁷².

La représentation des différents pays au sein des contingents a elle aussi changé. A l'époque de la guerre froide, l'Union soviétique et les États-Unis ne fournissaient pas de contingents aux missions de maintien de la paix, notamment parce qu'ils n'auraient pas été perçus comme neutres. Les contingents venaient plutôt en général de puissances intermédiaires (p. ex., pays scandinaves, Canada, Irlande). Cependant, depuis 1988, un total de 76 pays dont les États-Unis et la Russie ont fourni des contingents aux missions des Nations Unies⁷³.

Autorisation et commandement

Autre caractéristique intéressante des missions non classiques de maintien de la paix, et notamment des missions d'imposition de la paix. les Nations Unies n'assument pas toujours le commandement et le contrôle des opérations. Même Si une mission est autorisée par le Conseil de sécurité comme la Mission en Haïti (MINUHA) et la Force d'intervention unifiée en Somalie (FIU) le, commandement et le contrôle de la mission relèvent le plus souvent d'un État membre. L'Opération des Nations Unies au Congo (ONUC) et T'ONUSOM II comptent parmi les seules missions s'accompagnant d'un recours à la force en vertu du chapitre VII de la Charte qui aient été organisées, menées et dirigées sous la supervision du secrétaire général.

Il est intéressant de noter que, lorsque la décision a été prise d'autoriser une mission d'imposition de la paix en Somalie commandée par les États-Unis, le secrétaire général a reconnu que le Secrétariat n'avait pas « la capacité de commander et contrôler une opération de l'ampleur et de l'urgence qu'exige l'actuelle crise en Somalie »⁷⁴. Pourtant, six mois plus tard, les Nations Unies se sont retrouvées aux commandes de l'ONUSOM II.

La problématique de l'évolution du maintien de la paix

Utilisation de la force dans des missions plus complexes

Le débat se poursuit sur l'utilisation de la force dans des missions non classiques de maintien de la paix, et différentes leçons ont été tirées de l'expérience des huit dernières années. Il y a ceux qui, rétrospectivement, voient le développement de deux types différents de missions de maintien de la paix depuis la fin de la guerre froide les missions destinées à appliquer un accord de paix détaillé, et les missions d'imposition de la paix. Ils considèrent que les premières sont nettement fondées sur les principes fondamentaux du maintien de la paix, notamment le consentement des parties, l'impartialité et le non-recours à la force, sauf en cas de légitime défense, mais laissent entendre que la variété et la complexité des tâches font que ces missions sont fondamentalement différentes des opérations classiques de maintien de la paix. Ils prennent soin d'insister sur les différences (d'aucuns parleraient d'incompatibilité) entre les missions classiques de maintien de la paix et les missions d'imposition de la paix⁷⁵. Le secrétaire général a écrit dans Supplément à 1' « Agenda pour la paix» :

La logique du maintien de la paix procède de prémisses politiques et militaires totalement différentes de celles des mesures de coercition; de surcroît, dans ce dernier cas, la dynamique est incompatible avec le processus politique que l'opération de maintien de la paix est censée faciliter [...] Le maintien de la paix et l'emploi de la force (sauf en cas de légitime défense) doivent être considérés comme des solutions de rechange et non pas comme des éléments voisins d'un continuum permettant de passer aisément⁷⁶de l'un à l'autre

L'armée américaine est du même avis et ajoute « Puisque le [maintien de la paix] et [l'imposition de la paix] sont différents, tout changement doit comporter un examen des facteurs de la mission, de l'ennemi, des troupes, du terrain, et du temps alloué, et l'adaptation de la force en conséquence ». Elle est contre l'utilisation des forces pour le maintien de la paix et pour l'imposition de la paix dans une même opération parce que « les principes de l'impartialité et du consentement ne sont pas respectés dans une opération d'imposition de la paix ».⁷⁷

Vu sous cet angle, il est impossible d'utiliser la force sans sacrifier certains des principes fondamentaux du maintien de la paix classique⁷⁸. La force ne sera nécessaire que Si l'on n'obtient pas le plein consentement à la présence des Nations Unies et au mandat. S'il n'y a pas plein consentement, il est alors peu probable que les troupes des Nations Unies soient considérées comme impartiales et intéressées à résoudre le conflit ou à travailler dans ce sens. Dès que la force n'est plus considérée comme impartiale, l'efficacité des troupes des Nations Unies dans un conflit plus complexe et même dans une mission classique de maintien de la paix sera probablement minime. En outre, s'il devient de plus en plus courant de transformer en cours de route une mission classique de maintien de la paix en une mission d'imposition de la paix, les pays hôtes pourraient hésiter à accepter les forces, et les États fournisseurs de contingents pourraient hésiter à les envoyer. De plus, on craint que les soldats entraînés pour des missions d'imposition de la paix trouvent difficile de passer à des tâches de maintien de la paix et d'exercer la modération nécessaire⁷⁹.

Par contre, il y a ceux qui disent qu' il est incorrect de faire une nette distinction entre les missions d'application d'un accord de paix détaillé et les missions d'imposition de la paix. Ils laissent entendre que les tâches que comportent ces missions devraient plutôt être considérées comme un continuum. Étant donné la dynamique et la nature assez peu prévisible du conflit interne, les forces doivent avoir les outils nécessaires pour faire face au grand nombre de situations qui peuvent survenir dans une mission complexe, que ce soit la capacité d'appliquer un accord détaillé ou la capacité d'imposer la paix Les Nations Unies peuvent entreprendre une mission dans le but d'appliquer un accord de paix avec le consentement des parties, mais, étant donné la nature du conflit, il se peut que le consentement ne dure pas. Les forces doivent donc avoir divers outils parmi lesquels elles peuvent choisir (en utilisant toujours le plus faible degré de force nécessaire) pour faire face à une situation dans laquelle l'une des parties n'est pas consentante.

La différence très nette entre ces points de vue est apparente, et les chefs politiques canadiens doivent régler cette question. Est-il possible, comme le laisse entendre le secrétaire général, d'utiliser la force, de conserver le consentement des parties et de demeurer impartial? Est-il possible, pour une force, de passer sans problèmes d'une mission fondée sur les principes fondamentaux de maintien de la paix à une mission d'imposition de la paix? L'instruction donnée à chaque soldat permet-elle cette transition? Quels sont les mécanismes nécessaires pour ce changement? Sommes-nous prêts à reconnaître qu'il y a certains conflits dans lesquels il serait peut-être préférable de laisser tout simplement les parties se battre jusqu'à qu'elles se lassent Si on ne peut obtenir leur consentement, même si cela implique que des centaines de milliers de vies risquent d'être perdues entre-temps? Est-ce le prix à payer à long terme? Ce sont là des questions importantes sur lesquelles on doit se pencher Si l'on veut examiner efficacement l'évolution du maintien de la paix.

Commandement et contrôle des opérations

Un autre point de plus en plus important dans l'évolution du maintien de la paix est le commandement et le contrôle des opérations. Comme on l'a déjà mentionné, même Si c'est le secrétaire général qui s'occupe du commandement et du contrôle des opérations des Nations Unies pour le compte du Conseil de sécurité, le secrétaire général a quand même admis que, dans les missions nécessitant l'usage de la force, les Nations Unies n'ont pas la capacité d'exercer un commandement et un contrôle adéquats. Jusqu'à présent, les États-Unis ont toujours pris le commandement d'une opération d'imposition de la paix ou de coercition autorisée par le Conseil de sécurité⁸⁰.

Les artisans de la politique canadienne doivent, dans ces circonstances, soupeser la politique du Canada en ce qui concerne les opérations des Nations Unies. Cette façon de faire va-t-elle compromettre l'impartialité d'une mission particulière d'imposition de la paix et, à long terme, l'impartialité et la crédibilité des opérations de sécurité des Nations Unies en général? Si l'on en vient à cette conclusion, y a-t-il quelque chose que l'on puisse faire pour minimiser les aspects négatifs qu'entraîne le commandement américain? Est-il possible d'accroître la capacité de commandement des Nations Unies et Si oui, que peut faire le Canada pour que cela se concrétise?

Intervention humanitaire

En dernier lieu, la question de l'intervention humanitaire intéresse particulièrement notre enquête. Comme nous l'avons déjà mentionné, c'est un des domaines dans lesquels les Nations Unies jouent de plus en plus un rôle. Même dans les cas où l'intervention humanitaire n'est pas le principal but de la mission, comme c'était le cas en Somalie, elle fait souvent partie des mandats des nouvelles missions plus complexes (p. ex. les missions au Rwanda, en Haïti et dans l'ancienne Yougoslavie). Cependant, l'intervention internationale dans ces crises est sporadique et, aux dires de certains, elle est dictée par des intérêts occidentaux ou par ce que certains appellent le « facteur CNN », c'est-à-dire les crises qui attirent l'attention des médias et qui, par conséquent, sèment l'inquiétude dans le monde occidental⁸¹.

Étroitement liée aux questions que soulève l'intervention humanitaire, il y la question de la coordination entre tous les différents individus et groupes -les forces militaires, les civils, la police, les organisation non gouvernementales (ONG) et les organisations non gouvernementales internationales (ONGI) comme le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) qui participent souvent aux missions plus complexes. Les militaires ont toujours été ceux qui ont été les plus utilisés dans les opérations des Nations Unies; d'autres, en particulier les ONG de développement et d'aide, ont acquis des compétences spécialisées grâce à des années d'expérience de travail sur le terrain à renforcer des collectivités. De plus, le CIRC a développé des compétences spécialisées en aide humanitaire. Tous les groupes doivent travailler en étroite collaboration afin de connaître les compétences particulières de chacun et de coordonner leurs activités de façon que l'aide soit vraiment efficace.

Le rôle du Canada dans les opérations de maintien de la paix des Nations Unies

Il arrive souvent que l'on cite le maintien de la paix comme étant une réalisation importante de la politique étrangère et de défense du Canada⁸². En 1993, le Comité sénatorial permanent des affaires étrangères a affirmé qu'il s'agissait de « la seule activité militaire que les Canadiens appuyaient sans réserve ».⁸³ Pourtant, dans les premières missions d'observation des Nations Unies, le Canada a fourni un nombre minime de militaires pour les conflits qui l'intéressaient peu, parce que l'on considérait que le maintien de la paix accaparait les rares ressources de défense du Canada⁸⁴. Après que Lester Pearson eut reçu le prix Nobel de la paix en 1957, le maintien de la paix a commencé à recevoir un soutien public et politique enthousiaste, même si le ministère de la Défense nationale ne lui accordait encore qu'une faible priorité⁸⁵. Dans tous les livres blancs sur la défense et tous les énoncés de politique qui ont suivi, le maintien d'une force de combat capable de protéger la souveraineté du Canada était considéré comme la fonction première des Forces canadiennes et le maintien de la paix comme une tâche accessoire⁸⁶.

Le maintien de la paix et la politique de sécurité du Canada

Selon l'énoncé de politique étrangère Le Canada dans le monde, publié en 1995, la paix internationale pour la protection de la sécurité du Canada demeure un aspect important de la politique étrangère canadienne⁸⁷. Le Canada a manifesté cet engagement envers la paix et la sécurité internationales en participant aux missions de maintien de la paix des Nations Unies depuis leur entrée en vigueur. (Voir l'annexe A, Opérations de maintien de la paix au fil des ans et contribution du Canada)-

L'intérêt du Canada envers le maintien de la paix pendant et après la guerre froide

Intérêt d'ordre stratégique

Pendant la guerre froide, la préoccupation stratégique la plus importante du Canada était que l'escalade des hostilités n'aboutisse à une confrontation des superpuissances qui compromettrait la sécurité nationale par une attaque directe ou indirecte⁸⁸. Outre sa participation à des accords de défense collective en Europe, comme l'OTAN, et en Amérique du Nord, comme la Défense aérienne du continent nord-américain (NORAD), la participation du Canada au maintien de la paix était justifiée par le fait que toute menace à la paix et à la sécurité internationales était considérée comme une menace à la sécurité nationale.

Lorsque la guerre froide s'est terminée, on a cessé de s'inquiéter des possibilités d'affrontement des superpuissances et de justifier par la menace de guerre la participation du Canada à des opérations de maintien de la paix. Toutefois, même sans la crainte d'un affrontement des superpuissances, la peur que les conflits régionaux ne menacent la paix et la sécurité internationales était suffisante pour que le maintien de la paix demeure un objectif national.

Intérêt en matière de politique étrangère

La participation de longue date du Canada au maintien de la paix a permis de mettre en valeur notre image de marque comme puissance moyenne dans les affaires internationales et est considérée par certains comme étant la raison de l'importance et de l'influence du Canada au sein des Nations Unies. Bon nombre de personnes croient que le Canada, en tant que fournisseur principal de contingents aux opérations de maintien de la paix des Nations Unies, peut prendre part de manière convaincante aux décisions concernant la paix et la sécurité internationales⁸⁹.

La politique étrangère canadienne est en faveur du multilatéralisme et d'un rôle actif des institutions internationales. Le maintien de la paix répond à cet objectif. Le Canada, en tant que puissance moyenne, a toujours favorisé une approche collective de la sécurité et accordé son soutien aux Nations Unies afin de promouvoir cette sécurité. Après la guerre froide, au moment où l'on considérait les Nations Unies comme l'organe le plus approprié pour contrer l'augmentation des conflits régionaux, il devenu encore plus important de maintenir son efficacité.

La politique étrangère du Canada en matière de maintien de la paix est restée stable depuis que les Canadiens se sont engagés dans ces opérations à la fin des années 50⁹⁰. Le maintien de la paix est devenu une caractéristique du métier de militaire au Canada⁹¹, ce qui nous distingue des Américains et renforce notre souveraineté et notre indépendance. On a vu les Américains faire la guerre, mais les Canadiens se voient comme des gardiens de la paix⁹².

La politique de défense du Canada

Pour atteindre ses objectifs, la politique étrangère du Canada doit s'appuyer sur une politique de défense crédible⁹³. Toutefois, malgré la perception populaire voulant que le Canada soit une nation de « maintien de la paix », des officiers supérieurs des FC se sont montrés réticents à considérer le maintien de la paix comme étant une des missions premières des FC⁹⁴. Le maintien de la paix a toujours été perçu comme une priorité militaire inférieure, une fonction que les forces armées avaient l'habitude d'appeler une fonction militaire "dérivée "ou secondaire ».⁹⁵ La priorité absolue des forces armées est de conserver et de rehausser le potentiel de combat des FC afin d'assurer la protection des Canadiens, de leurs intérêts et de leurs valeurs à l'étranger, et ce même si les responsabilités liées au combat ont perdu beaucoup de leur importance dans l'après-guerre.

Il reste que dans l'énoncé de sa politique de défense, le gouvernement a reconnu en 1992 l'évolution de la situation internationale et averti les dirigeants des FC qu'il fallait « s'attendre a une augmentation de la fréquence des opérations de maintien de la paix ».⁹⁶ Ces changements ont été mis en évidence dans le Livre blanc de 1994 sur la défense⁹⁷.

La défense à l'époque de la guerre froide

Les FC ont été façonnées par la guerre froide. Elles ont été équipées et entraînées en vue de combattre en cas d'affrontement Est/Ouest, et les missions de maintien de la paix ont été organisées et menées en fonction de ce contexte⁹⁸. Comme le maintien de la paix n'avait aucun fondement juridique aux termes de la Charte, il constituait au départ un domaine non balisé, de sorte que pendant les premières années, la politique de défense du Canada a été muette sur la question du maintien de la paix. La politique du Canada ne reflétait pas la réalité de la participation aux missions de maintien de la paix⁹⁹.

La première politique relative au maintien de la paix est apparue dans le Livre blanc de 1964 sur la défense, qui le considérait comme une priorité secondaire, derrière la défense du territoire et la participation à l'OTAN. Le Livre blanc faisait état de la croissance du maintien de la paix et de la part que le Canada y prendrait afin de s'acquitter de ses responsabilités en matière de sécurité collective. Toutefois, le Livre blanc de 1971 sur la défense exprimait des préoccupations et du scepticisme au sujet des perspectives dans le domaine du maintien de la paix, peut-être après que la FUNU i eut été expulsée d'Égypte en 1967¹⁰⁰. Le Canada a tout de même continué de participer aux missions de maintien de la paix.

Le Livre de 1987 sur la défense a fait un lien entre le maintien de la paix, la stabilité régionale et l'intérêt national du Canada¹⁰¹. Cette politique de défense plaçait le maintien de la paix en quatrième position de l'ordre de priorité, après la dissuasion stratégique, la défense conventionnelle et la protection de la souveraineté du Canada. C'est le premier document officiel qui a défini des critères permettant de décider s'il y a lieu de participer à une mission de maintien de la paix¹⁰². Un examen détaillé de ces critères sera fait plus tard (en particulier dans le volume 3).

Les politiques de défense de l'après-guerre froide

Entre 1987 et 1994, année de la publication du dernier livre blanc sur la défense, le gouvernement a rendu publics de nombreux énoncés de sa politique de défense. Le plus important de ces énoncés, publié en 1992, précisait que les priorités du Canada étaient la défense de la souveraineté de la nation et la poursuite de la participation aux ententes de sécurité collective. La participation à des opérations multilatérales de maintien de la paix, visant à assurer le maintien de la paix et la sécurité internationales, venait en troisième place.

Ces priorités avalisaient la mise sur pied d'une force de combat polyvalente. Les FC ont toujours soutenu qu'elles avaient absolument besoin de ce potentiel de combat pour espérer réussir dans leurs missions de maintien de la paix, même les missions classiques. Bien qu'un potentiel de combat soit nécessaire, la nature des nouvelles opérations de maintien de la paix tend de plus en plus à démontrer qu'une volonté obstinée de conserver un tel potentiel de combat risque de faire passer au second plan la mise au point de méthodes d'entraînement et de procédures opérationnelles adaptées au maintien de la paix¹⁰³.

Dans le Livre blanc sur la défense de décembre 1994, on était toujours essentiellement favorable à la mise sur pied d'une force de combat polyvalente, dont une des fonctions serait le maintien de la paix¹⁰⁴. A cet égard, la nouvelle politique différait peu de la politique de défense précédente de 1992. Le Livre blanc de 1994 affirmait le rôle traditionnel des FC, à savoir la protection du Canada, la coopération avec les États-Unis pour la défense de l'Amérique du Nord, et la participation aux missions de maintien de la paix et à d'autres opérations multilatérales ailleurs dans le monde. Même si les priorités en matière de défense restaient inchangées, les FC faisaient face à des compressions budgétaires généralisées.

Le maintien de la paix a fait l'objet de beaucoup d'attention dans le Livre blanc de 1994 sur la défense. On y définissait encore une fois les critères d'évaluation d'une éventuelle opération, mais en y apportant des modifications qui reflétaient la nature des opérations de maintien de la paix dans le contexte de l'après-guerre froide. Le livre blanc présentait des critères relatifs à des missions faisant appel a des ressources militaires et civiles, et reconnaissait qu'il fallait définir l'autorité responsable et diviser clairement les responsabilités. Les nouveaux critères exigeaient qu'on définisse un concept en vue des opérations, une structure efficace de commandement et de contrôle, ainsi que des règles d'engagement claires¹⁰⁵.

Établissement d'exigences relatives au maintien de la paix

Les raisons qui motivent le Canada à participer à des missions de maintien de la paix ne sont pas toujours des plus évidentes. Après avoir affecté les FC à de telles missions, les chefs s'aperçoivent souvent que la situation et les conditions qu'ils trouvent au début de la mission changent par la suite, parfois énormément. Il est généralement difficile de mettre un terme à des opérations de maintien de la paix ou de modifier le mandat d'une force des Nations Unies. En outre, on demande souvent aux commandants et aux officiers d'état-major de mettre sur pied à la hâte des forces qu'ils doivent affecter à des opérations « ponctuelles », qui se transforment par la suite en missions prolongées. Ce fut le cas de la mission des FC à Chypre, qu'on prolongea tous les six mois pendant plus de 25 ans.

Ces motifs, et le fait que les opérations menées sous l'égide des Nations Unies soient souvent des missions spéciales, expliquent pourquoi les politiciens canadiens, les officiers des forces armées et les fonctionnaires des Affaires étrangères ont maintes fois tenté de régir les mesures prises par le Canada pour répondre aux demandes formulées par la communauté internationale en vue de l'intervention d'unités canadiennes. Ils exercent ce contrôle en posant certaines exigences et ce, dès le début du processus de planification. En 1987, ces exigences étaient en fait devenues plus que des lignes de conduite, elles constituaient la politique du gouvernement. L'expérience acquise par les forces et l'évolution de la situation ont amené cette politique à changer, mais le concept voulant qu'on applique des exigences établies au niveau national pour guider la prise de décisions politiques est solidement ancré dans notre pays.

Ces exigences furent énoncées pour la première fois par l'honorable Mitchell Sharp en 1973¹⁰⁶, mais elles ne sont devenues officielles qu'en 1987, avec la parution du Livre blanc sur la défense. Elles traduisent les principes propres aux missions classiques de maintien de la paix, le seul type de missions des Nations Unies auxquelles le Canada participait en 1987¹⁰⁷. Pour établir si le Canada allait participer à une mission, il fallait que cette mission satisfasse aux exigences suivantes :

• que les opérations soient régies par un mandat applicable;
• que les principaux antagonistes acceptent un cessez-le-feu et la participation du Canada aux opérations;
• qu'il existe des chances réelles de voir les mesures prévues servir la cause de la paix et donner lieu, en définitive, au règlement du différend par la voie politique;
  
• que la taille et la composition internationale de la force de maintien de la paix conviennent au mandat assigné;
  
• que la participation du Canada aux opérations ne compromette pas le respect d'autres engagements canadiens;
  
• que l'on ait désigné une autorité unique ayant compétence pour assurer le soutien des opérations et pour exercer une influence sur les parties au différend;
  
• que les activités du contingent canadien bénéficient d'un soutien financier et logistique adéquat et équitable¹⁰⁸.

Confirmées dans les énoncés de la politique de défense de 1991 et 1992, ces exigences constituaient la politique du gouvernement à l'époque de la mission des FC en Somalie.

Ces exigences furent énoncées à nouveau dans le Livre blanc de 1994 sur la défense, mais on y ajoutait de nouveaux éléments qui traduisaient la nature changeante des opérations de maintien de la paix menées depuis la fin de la guerre froide. Ces éléments nouveaux sont:

• qu' il existe un processus de consultation efficace entre les pays participant à la mission;
  
• dans le cas de missions faisant appel à des ressources militaires et civiles, qu'il y ait sur le terrain une autorité responsable clairement désignée, une répartition précise des compétences par souci d'efficacité, et des modalités de mise en oeuvre communément acceptées;
  
• sauf dans le cadre d'opérations d'imposition de la paix ou d'interventions en vue de défendre des États membres de l'OTAN, auxquelles prennent part des militaires canadiens, que la participation canadienne soit acceptée par toutes les parties au conflit;
  
• que le concept des opérations soit bien défini, la structure de commandement et de contrôle efficace, et les règles d'engagement parfaitement claires.

Dans le Livre blanc de 1994 sur la défense, on ne désigne plus ces facteurs comme étant des «critères » ou des « lignes de conduite », mais plutôt comme des « principes » dont il faut tenir compte dans l'élaboration de toutes les missions, et non des exigences sur lesquelles le gouvernement devrait se fonder pour prendre ses décisions ¹⁰⁹ L'importance de ce changement d'interprétation n'est pas évidente. Cependant. les nouveaux éléments traduisent clairement la nature changeante des opérations de maintien de la paix et, lorsqu'on en tient compte, ils constituent des facteurs importants du processus de prise de décision.

Quant à savoir si l'on a toujours évalué en regard de ces critères les opérations de maintien de la paix auxquelles on a demandé au Canada de participer, cela n'est pas clair. D'après les témoignages entendus par la Commission, la prise en compte de ces facteurs serait laissée à la discrétion des hauts fonctionnaires, et certains des commentaires qui ont été faits vont dans le même sens¹¹⁰. Dans son rapport de 1993 sur l'ère nouvelle du maintien de la paix, le Comité sénatorial permanent des affaires étrangères mentionnait que l'un des facteurs clés du processus de décision était l'expérience et la réputation du Canada dans le domaine du maintien de la paix¹¹¹. Cela laisse entendre que si le Canada prenait part à l'époque à ce genre d'opérations, c'était peut-être simplement, pour maintenir son record de participation à presque toutes les missions. L'évaluation du chef - Service d'examen (MR 1/90), parue en avril 1992, juste avant l'engagement en Somalie, mentionnait que le partage des compétences entre les ministères de la Défense et des Affaires étrangères pour ce qui est de l'application des critères ou des exigences n'était pas clair, et faisait état du manque d'orientation et de procédures dans ce domaine ¹¹².

La question a refait surface récemment dans le rapport du vérificateur général pour 1996, qui reprochait en quelque sorte au ministère de la Défense nationale le manque d'information au sujet de la décision de participer aux missions et de l'application des critères¹¹³. Dans les documents préliminaires sur lesquels s'appuyait le rapport final du vérificateur général, les fonctionnaires du ministère de la Défense au bureau du SMA (Politique et Communications) répondaient à la critique selon laquelle les analyses des critères par l'état-major n'avaient pas été consignées par écrit. Ils soutenaient que les « critères » n'avaient jamais été « rien de plus que des lignes de conduite », qui n'étaient pas appliquées de manière très rigoureuse¹¹⁴. Selon eux, le ministère de la Défense nationale se fonde plutôt sur la politique du gouvernement à l'égard des Nations Unies pour évaluer les missions proposées.

La proposition est mise à l'ordre du jour de nombreuses réunions informelles et formelles au cours desquelles le Ministère examine les lignes directrices contenues dans le LB [Livre blanc]. L'importance relative de ces lignes directrices dans le processus décisionnel du Ministère est susceptible de varier avec chaque mission. C'est l'une des raisons pour lesquelles nous n'avons pas institué un ensemble de critères rigoureux pour l'examen de nos contributions au maintien de la paix¹¹⁵.

Ces observations sont révélatrices de l'incertitude qui entoure l'application de la politique et des critères du Ministère par les hauts fonctionnaires de la Défense. Pourtant, tant le Livre blanc de 1987 sur la défense que l'énoncé de la politique de défense de 1992 précisent que la décision du gouvernement doit se fonder sur les critères. Le Livre Blanc de 1994 sur la défense est tout aussi direct lorsqu'il indique que les missions devraient refléter les principes clés. Malgré ces directives, les fonctionnaires du ministère de la Défense semblent considérer la politique comme une question discrétionnaire.

Il importe, dans cette nouvelle ère de maintien de la paix, de disposer de directives claires et directes sur l'application des critères. Même si l'approche adoptée par le ministère de la Défense nationale peut présenter des avantages sur le plan de la souplesse et du délai d'intervention, elle ne comporte pas de mécanismes de reddition de comptes suffisamment clairs pour faire face aux risques présentés par les situations nouvelles.

Image: Historique des opérations de maintien de la paix et contribution du Canada (page 227). Image: Historique des opérations de maintien de la paix et contribution du Canada (page 228). Image: Historique des opérations de maintien de la paix et contribution du Canada (page 229). Image: Historique des opérations de maintien de la paix et contribution du Canada (page 230). Image: Historique des opérations de maintien de la paix et contribution du Canada (page 231). Image: Historique des opérations de maintien de la paix et contribution du Canada (page 232). Image: Historique des opérations de maintien de la paix et contribution du Canada (page 233). Image: Historique des opérations de maintien de la paix et contribution du Canada (page 234). Image: Historique des opérations de maintien de la paix et contribution du Canada (page 235).

NOTES

1. Lorsqu'il est question des chapitres VI et VII dans le présent volume et ailleurs dans le rapport, l'expression fait référence aux dispositions de la Charte des Nations Unies en vertu desquelles peuvent avoir lieu les divers types d'opérations de maintien de la paix.
2. Paul E Diehl, International Peacekeeping, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1993, p. 4.
3. La doctrine actuelle relative à ce terme générique est énoncée notamment dans B-OG-005-004/AF-O00, Doctrine interarmées des opérations interarmées et combinées des Forces canadiennes, 1995-04-06; B-OL-315-002/FF-001, Intelligence, Volume 2, Combat Intelligence, 1996-09-30; et B-OL-301-003/FP-001, Opérations terrestres et aériennes tactiques, Volume 3: Opérations de maintien de la paix, 1995-09-15.
4. Nous revenons sur ces principes plus loin dans ce chapitre. Nous les empruntons a Marrack Ooulding, «The Evolution of Peacekeeping », International Affairs, vol. 69, no 3,1993, p. 451-464. Marrack Goulding était sous-secrétaire général au maintien de la paix aux Nations Unies.
5. Les troupes sont fournies de façon volontaire parce que les accords ayant force obligatoire concernant leur engagement n'ont jamais été signés par les États membres et les Nations Unies, bien qu'ils soient prévus à l'article 43 de la Charte.
6. Nations Unies, Blue Helmets: A Review of United Nations Peace-Keeping, 2^e éd., Nations Unies, New York, 1990, p. 9. Voir aussi William J. Durch (dir.), The Evolution of UN Peacekeeping, New York, St. Martin's Press, 1993, p. 4; gén Bernard Ooetze, «The Future of Peacekeeping: A Military View », dans Alex Morrison (dir.), Peacekeeping, Peacemaking or War: International Security Enforcement, Toronto, Institut canadien des études stratégiques, 1991, p. 30; et Alan James, «The History of Peacekeeping: An Analytical Perspective », Revue canadienne de défense, vol. 23, no 1 (spécial no 2), 1993, p. 10-17.
7. Comme l'a souligné le Sénat du Canada, le rétablissement de la paix peut résulter d'efforts bilatéraux. Voir Le Canada face au défi du maintien de la paix dans une ère nouvelle, Rapport du Comité sénatorial permanent des affaires étrangères (février 1993).
8. Le chapitre VI prévoit un interventionnisme progressif en vue de résoudre un différend par des moyens pacifiques. L'article 33 invite les parties à tout différend dont la prolongation est susceptible de menacer la paix et la sécurité internationales à « en rechercher la solution, avant tout, par voie de négociation, d'enquête, de médiation, de conciliation, d'arbitrage, de règlement judiciaire, de recours aux organismes ou accords régionaux, ou par d'autres moyens pacifiques de leur choix ». Ou encore, le Conseil de sécurité peut lui-même inviter les parties à régler leur différend par de tels moyens (article 33). De plus, le Conseil de sécurité peut recommander les procédures ou méthodes d'ajustement appropriées » (article 36) et, s'il juge que la prolongation du différend semble menacer la paix et la sécurité internationales, « il décide s'il doit agir en application de l'article 36 ou recommander tels termes de règlement qu'il juge appropriés » (article 37).
9. Agenda pour la paix, Rapport présenté par le secrétaire général en application de la déclaration adoptée par la Réunion au sommet du Conseil de sécurité le 31janvier 1992, A/47/277-S/24111, 17juin 1992, dans Boutros Boutros-Ghali, Agenda pour la paix 1995, 2e éd., New York, Nations Unies, 1995, p. 45.
10. L'article 40 stipule que « afin d'empêcher la situation de s'aggraver, le Conseil de sécurité [...] peut inviter les parties intéressées à se conformer aux mesures provisoires qu'il juge nécessaires ou souhaitables
11. Voir aussi Nigel D. White, Keeping the Peace: The United Nations and the Maintenance of International Peace and Security, Manchester, Manchester University Press, 1993, p. 208.
12. White, Keeping the Peace, p. 210.
13. Boutros-Ghali, Agenda pour la paix 1995, p. 45.
14. Boutros-Ohali, Agenda pour la paix 1995, p. 49.
15. Sénat du Canada, Comité sénatorial permanent des affaires étrangères, Le Canada face au défi du maintien de la paix dans une ère nouvelle (février 1993), p. 46.
16. Ministère de la Défense nationale, Livre blanc sur la défense, 1994, p. 32. Dans ce document, toutes ces missions sont décrites sous le titre « Imposition de la volonté de la communauté internationale et défense de l'Alliance ».
17. Par exemple, voir le « Supplément à l'Agenda pour la paix : Rapport de situation présenté par le Secrétaire général à l'occasion du cinquantenaire des Nations Unies », dans Boutros-Ohali, Agenda pour la paix 1995, p. 30.
18. C'est le genre d'opérations pour lesquelles le Chapitre VII a été conçu. Il est intéressant de prendre note que d'après le manuel de campagne de l'armée américaine, il serait une erreur d'appeler des opérations comme celles de la guerre du Golfe missions d imposition de la paix ». On peut également lire que « [...] du point de vue de la doctrine, ces deux opérations sont manifestement des guerres ». U.S. Department of the Army, Headquarters, Peace Operations, EM 100-23 (décembre 1994), p. 2.
19. Michael W Doyle, « Introduction » dans Peacemaking and Peacekeeping for the Next Century, Rapport du 25e séminaire de Vienne coparrainé par le gouvernement de l'Autriche et l'Académie mondiale pour la paix, 1995, p. 4. Le terme « troisième génération » figure dans le lexique du secrétaire général des Nations Unies.
20. Alan James, « Peacekeeping in the Post-Cold War Era », International Journal (printemps 1995), p. 250.
21. «Supplément à l'Agenda pour la paix », dans Boutros-Ghali, Agenda pour la paix 1995,p. 10.
22. John MacKinlay et Jarat Chopra, « Second Generation Multinational Operations», Washington Quarterly, vol. 15, n^o 3 (été 1992), p. 113.
23. John MacKinlay et Jarat Chopra, «Second Generation Multinational Operations », p. 113. D'après les auteurs, on peut trouver un modèle d'action dans la doctrine élaborée par le Commonwealth britannique pour « maintenir la paix » dans les colonies (p. 118).
24. Voir par exemple Doyle, «Introduction », dans Peacemaking and Peacekeeping for the Next Century, p. 4.
25. Doyle, « Introduction », dans Peacemaking and Peacel:ee ping for the Next Century, p. 4. Voir également Goulding, «The Evolution of Peacekeeping », p. 457.
26. Wider Peacekeeping, manuel de campagne produit par la British Directorate of Land Warfare. Voir également James, « Peacekeeping in the Post-Cold War Era », p. 247.
27. «Agenda pour la paix », dans Boutros-Ohali, Agenda pour la paix 1995, p. 65.
28. . Charte des Nations Unies et Statut de la Cour internationale de Justice, article 1.
29. Pour un aperçu de l'évolution des Nations Unies et des incidences de la nature changeante des opérations de maintien de la paix pour le Canada, voir Allen G. Sens, La Somalie et l'évolution du maintien de la paix: les conséquences pour le Canada, Ottawa, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, 1997, étude préparée pour la Commission d'enquête sur le déploiement des Forces canadiennes en Somalie.
30. La Russie a remplacé l'URSS à titre de membre permanent du Conseil de sécurité, mais la Charte n'a jamais été officiellement modifiée pour tenir compte de ce changement.
31. Charte de l'ONU, article 42.
32. On peut considérer le droit de veto comme la plus importante disposition de la Charte. Nigel White fait remarquer que, sans ce droit de veto, l'organisation n'aurait pas vu le jour ou, si elle avait quand même été créée, n'aurait pas été en mesure de prendre des mesures d'imposition de la paix à l'encontre des grandes puissances sans s exposer à des effets dévastateurs. Voir White, Keeping the Peace, p. 5.
33. Après l'invasion de la Corée du Sud par la Corée du Nord, le Conseil de sécurité a condamné l'invasion, a demandé aux Etats membres de se porter au secours de la Corée du Sud et a établi un commandement unifié pour venir en aide à la Corée du Sud.
34. Charte de l'ONU, chapitre VIII, article 52 et suiv.
35. Mats R. Berdal, «Whither UN Peacekeeping? » Adelphi Paper no. 281, Londres, Institut international d'études stratégiques, 1993, p. 6.
36. Henry Wiseman, «United Nations Peacekeeping and Canadian Policy: A Reassessment », La Politique étrangère du Canada, vol. 1, no 3 (automne 1993), p. 137-138. Voir aussi Nigel White, « UN Peacekeeping Development or Destruction? » International Relations, 1994, p. 135. En décrivant le désir du Conseil de sécurité de prendre en main la fonction de maintien de la paix, White l'attribue au fait que le Conseil de sécurité voyait dans le maintien de la paix un outil utile pour assurer la stabilité dans les régions du monde où aucune des superpuissances n'était en mesure de conquérir la suprématie par la force des armes.
37. White, Keeping the Peace. Pour une analyse complète des paramètres juridiques du maintien de la paix, voir page 199 et suivantes.
38. John E Hillen III, « UN Collective Security: Chapter Six and a Haîf», Parameters (printemps 1994), p. 27-28. Aussi dans Thomas O. Weiss, «UN Military Operations after the Cold War: Some Conceptual Problems », Revue canadienne de défense (septembre 1993), p. 5.
39. Phillipe Kirsch, « The Legal Basis of Peacekeeping», Revue canadienne de défense (septembre 1993), p. 18-19. Voir aussi White qui, dans Keeping the Peace, note à la p. 201 qu'il préfère l'article 40 comme fondement juridique du maintien de la paix.
40. White, Keeping the Peace, p. 209. Voir aussi David Cox, An Agenda for Peace and the Future 0f Peacekeeping, Ottawa, Centre canadien pour la sécurité mondiale, 1993, p. 17. Il est intéressant de noter qu'UNITAF et ONUSOM II en Somalie sont les seules opérations d'imposition de la paix pour lesquelles on situe le fondement juridique dans le chapitre VII, d'après Hillen, « UN Collective Security: Chapter Six and a Haîf», p. 27-28.
41. J.R. Macpherson, «A Canadian Initiative and its Results: Active Peacekeeping After Thirty Years », Revue canadienne de défense (été 1986), p. 43.
42. Marrack Goulding fait ressortir dans «The Evolution of Peacekeeping », p. 455, que depuis 1973, la légitime défense est réputée inclure la défense contre des tenta tives pour empêcher par la force les Casques bleus de s'acquitter de leur mandat. Cependant, Goulding souligne que les commandants ont été réticents à agir selon cette définition élargie. Et il explique : « Les Casques bleus pourraient peut-être sortir vainqueurs à ce premier barrage. Mais une fois les hostilités irrémédiablement engagées, ne risqueraient-ils pas d'être déclassés à la troisième ou à la quatrième bataille?»
43. Macpherson, « A Canadian Initiative and its Results », p. 43.
44. Diehl, International Peacekeeping, p. 64.
45. Diehl, International Peacekeeping, p.65. Selon Diehl, ce n est pas le recours à des troupes de pays limitrophes qui a été à l'origine des difficultés de l'ONUC. Les problèmes sont plutôt venus du changement dans le mandat de la force d'intervention au cours de la mission, et de l'apparence de favoritisme à l'égard du gouvernement du Congo par rapport aux autres parties.
46. La mission à Chypre (UN IFCYP) fait figure d'exception à cet égard, parce que les efforts de médiation n'ont commencé qu'après la mise en place de la force de l'ONU.
47. Paul Diehl note, dans International Peacekeeping, à la page 13, que les forces de maintien de la paix classiques ont un effectif allant de 1 000 ou 2 000 membres jusqu'à 20 000 membres.
48. L'ancien secrétaire général Boutros Boutros-Ohali souligne, dans son supplément à l'Agenda pour la paix 1995, en page 14 que si l'on examine les succès et les échecs récents, on constate qu'à chaque fois qu'une opération a réussi, ces principes avaient été respectés et que, dans la plupart des autres cas, l'un ou l'autre ne l'avait pas été.
49. White, Keeping the Peace, p. 133.
50. Diehl, International Peacekeeping, p. 28.
51. Alex Morrison, «Canada and Peacekeeping: A Time for Reanalysis ?» dans David B. Dewitt et David Leyton-Brown (dir.), Canada's International Security Policy, Toronto, Prentice Hall Canada Inc., 1994, p. 205.
52. La force FUNU 1était commandée par le lgén E.L.M. Burns.
53. White, Keeping the Peace, p. 192-193.
54. Même si le Conseil de sécurité est le grand responsable des opérations de maintien de la paix, la Charte confère aussi certains pouvoirs a I Assemblée générale en ce qui concerne les missions de maintien de la paix. En vertu des articles 10, 11 et 14 de la Charte, l'Assemblée générale a le pouvoir de créer des forces de ce genre, tout comme le Conseil de sécurité. Voir aussi White, « UN Peacekeeping -Development or Destruction? », p. 134.
55. White, «UN Peacekeeping - Development or Destruction? » p. 135.
56. La notion de maintien de la paix au sens classique englobe souvent les missions classiques de maintien de la paix et les missions d'observation. Voir par exemple le Livre blanc de 1994 sur la défense, MDN, p. 33; et Durch (dir.), The Evoluton of UN Peacekeeping, p. 1. Dans le présent document, ces termes sont définis séparément, par souci de clarté.
57. Alex Morrison dresse la liste des missions menées de 1947 à 1986 dans « Canada and Peacekeeping: A Time for Reanalysis ? », p. 206-210. Cette liste s'accompagne d'une brève description du mandat lié aux missions et indique le nombre de militaires fournis par le Canada. Allan Sens propose une mise à jour de cette liste dans La Somalie et l'évolution du maintien de la paix, p.24-26 et 124-125.
58. Diehl, International Peacekeeping, p. 6 et 7.
59. Diehl, International Peacekeeping, p~ 7.
60. White, Keeping the Peace, p. 135.
61. Le OANUPT, créé sur papier en 1978, n'a été déployé qu'en 1989, par suite d'un durcissement des positions des superpuissances et des attitudes dans les régions avoisinantes. Voir White, Keeping the Peace, p. 196.
62. Entre 1948 et 1988, les Nations Unies ont monté 13 missions de maintien de la paix. Depuis 1988, elles en ont monté 22.
63. Pour une analyse plus détaillée du contexte de la sécurité internationale de l'époque, voir Louis A. Delvoie, «Canada and Peacekeeping: A New Era? », Revue canadienne de défense, vol. 20, no 2, <octobre 1990>, p. 9-14.
64. Berdal, « Whither Peacekeeping? », p. 281.
65. Alan James examine cette question dans «Problems of Internal Peacekeeping», Diplomacy and Stateeraft, vol. 5, no 1 (mars 1994), p. 26. Voir aussi Doyle, Introduction », dans Peacemaking and Peacekeeping for the Next Century, p. 3.
66. Dans le « Supplément à l'Agenda pour la paix », en page 8, Boutros-Ghali souligne qu'à deux exceptions près, toutes les opérations menées depuis 1992 ont été liées à des conflits internes. Alan James, qui entend par internes « les opérations dont le théàtre n'est pas une frontière internationale », donne à entendre que seulement trois des opérations menées depuis 1988 ne sont pas internes. Voir « Peacekeeping in the Post-Cold War Era », p. 2.
67. James, « Problems of Internai Peacekeeping », p. 30.
68. James, « Problems of Internai Peacekeeping» p. 30.
69. Supplément à l'Agenda pour la paix - Rapport de situation présenté par le Secrétaire général à l'occasion du cinquantenaire de l'Organisation des Nations Unies Boutros-Ohali, Agenda pour la paix 1995, p. 9.
70. «Supplément à l'Agenda pour la paix », p. 9-11.
71. Goulding, «The Evolution ofUnited Nations Peacekeeping », p. 456.
72. United Nations Peacekeeping, mise à jour de décembre 1994, p. 157.
73. United Nations Peacekeeping, mise à jour de décembre 1994., « Summary of Contributions to Peace-keeping Operations by Country».
74. Lettre du secrétaire général au Président du Conseil de sécurité, datée du 29 novembre 1992 (S/24868), p. 5. Voir aussi « Supplément à l'Agenda pour la paix », dans Boutros-Ohali, Agenda pour la paix, p. 30, où le secrétaire général écrit « ni le Conseil de sécurité ni le Secrétaire général n'ont pour l'instant la capacité de déployer, diriger, commander et contrôler les opérations [d'imposition de la paix] menées à cet effet, saut peut-être à une échelle très limitée.
75. Voir, par exemple, « Supplément à l'Agenda pour la paix », dans Boutros-Chali, Agenda pour la paix 1995, p. 15; US. Department of the Army, Peace Operations, FM 100-23 (décembre 1994); Diehl, International Peacekeeping, p. 163; et Durch (dir.), The Evolution of Peacekeeping, p. il.
76. «Supplément à l'Agenda pour la paix », dans Boutros-Ohali, Agenda pour la paix 1995,p. 15-16.
77. U.S. Department of the Army, Peace Operations, p. 12
78. Dans The Evolution of UN Peacekeeping, William Durch propose un diagramme dans lequel les opérations sont représentées selon la force et le consentement.
79. Diehi, International Peacekeeping, p. 163.
80. En fait, lorsqu'on a cherché à obtenir un commandement de l'extérieur, ce sont les États-Unis qui ont pris les commandes, sauf dans le cas de la FORPRONU qui est maintenant sous le commandement do l'OTAN.
81. Comme on l'a déjà demandé, pourquoi les Nations Unies se sont-elles d'abord précipitées en ex-Yougoslavie alors que la crise était si grave en Somalie, et pourquoi les Nations Unies se sont-elles précipitées en Somalie quand les crises au Libéria et dans le sud du Soudan nécessitaient également (et nécessitent toujours) une intervention internationale? Certains prétendent que ces interventions ne sont peut-être pas aussi bienveillantes qu'elles n'en n'ont l'air et que l'intervention humanitaire n'est qu'une autre forme d'impérialisme occidental. Voir Lori Fisler Damrosch, Introduction », dans Lori Fisler Damrosch (dir.), Enforcing Restraint, New York, Council on Foreign Relations Press, 1993, p. 21 et Marie-Dominique Perot, L'ingérence humanitaire ou l'évocation d'un non-concept », dans MarieDominique Perot (dir.), Dérives humanitaires État d'urgence et droit d'ingérence, Paris, Presses universitaires de France, 1994, p. 47.
82. Wiseman, «United Nations Peacekeeping and Canadian Policy », p. 137.
83. Sénat du Canada, Comité sénatorial permanent des affaires étrangères, Le Canada face au défi du maintien de la paix dans une ère nouvelle, p. 83.
84. Joseph Jockel, Canada and International Peacekeeping, Significant Issues Series, Washington, D.C., Centre for Strategic and International Studies, 1994, p. 11.
85. Wiseman, «United Nations Peacekeeping and Canadian Policy '>, p. 137. Wiseman soutient que le ministère des Affaires étrangères a toujours été en mesure de démontrer l'engagement du Canada envers les Nations Unies et envers la paix et la sécurité internationales, alors que le ministère de la Défense considérait que le maintien de la paix était une tâche auxiliaire des forces armées.
86. Bien que cela soit inquiétant, il n'est pas surprenant de constater la faible priorité qui a été accordée au maintien de la paix, compte tenu du fait que la guerre froide a dominé les questions de sécurité dans le monde occidental pendant plus de trente ans.
87. Canada, Le Canada dans le monde, Énoncé, Gouvernement du Canada, 1995.
88. Jockel, Canada and International Peacekeeping, p. 11.
89. Jockel, Canada and International Peacekeeping, p. 12.
90. Au début des années 70, le soutien du public aux opérations de maintien de la paix était toutefois quelque peu réservé. Certains attribuaient cette réserve au fait que la FUNU 1 avait été expulsée d'Égypte en 1967. Voir gén Paul D. Manson, Peacekeeping in Canadian Foreign and Defence Policy », Revue canadienne de défense, (1989), p. 8.
91. J.L.Granatstein, « Peacekeeping Did Canada Make a Difference? And What Difference did Peacekeeping Make to Canada? », dans La politique étrangère dans un ordre international en mutation une volonté de se démarquer, John English et Norman Hillmer(dir.), Toronto, Lester Publishing Limited, 1992, p. 229. Granatstein souligne que bien qu'il soit difficile de retracer l'origine de ce sentiment nationaliste, le concept du rôle du Canada comme gardien de la paix internationale était tellement fort que lorsque l'administration Diefenbaker a hésité à participer à l'opération ONUC en 1960, l'opinion publique lui a littéralement forcé la main.
92. Granatstein, « Peacekeeping : Did Canada Make a Difference? ». Granatstein décrit dans ce contexte le rôle du Canada dans les opérations de maintien de la paix comme un « rôle antimilitaire » qui incombe aux militaires et qui pourrait contribuer à unir tous les Canadiens.
93. Sénat du Canada, Comité sénatorial permanent des affaires étrangères, Le Canada face au défi du maintien de la paix dans une ère nouvelle, p. 13.
    
94. Le Livre blanc de 1994 sur la défense, à la page 54, sur la défense confirme qu'il est nécessaire de maintenir des forces maritimes, terrestres et aériennes polyvalentes et aptes au combat afin d'assurer la protection du pays et la défense des intérêts et des valeurs du Canada à l'étranger, en protégeant le Canada, en coopérant avec les États-Unis pour la défense de l'Amérique du Nord et en participant aux missions de maintien de la paix et à d'autres opérations multilatérales.
95. Jockel, Canada and International Peacekeeping, p. 47.
96. MDN, La politique de défense du Çanada (avril 1992), p. 33.
97. Livre blanc sur la défense, 1994.
98. Jockel, Canada and International Peacekeeping, p. 54.
99. Manson, « Peacekeeping in Canadian Foreign and Defence Policy », p. 8.
100. Manson, « Peacekeeping in Canadian Foreign and Defence Policy », p. 8.
101. Défis et engagements, Une politique de défense pour le Canada, (Livre blanc) (juin 1987).
102. Pour avoir plus de détails au sujet de l'élaboration des critères, voir Défis et engagements.
103. Jockel, Canada and International Peacekeeping, p. 54. Jockel fait valoir que cette volonté de conserver un potentiel de combat découle de la croyance, chez les militaires, selon laquelle une accentuation de la fonction de maintien de la paix entraînera une diminution du soutien politique et de l'appui du public au maintien des différents rôles de combat, dont certains peuvent être difficiles à justifier dans le cadre d'opérations de maintien de la paix. Mais, comme il le signale à la page 56, si l'appui du public à l'égard des militaires n'a pas diminué, c'est justement à cause de la contribution du Canada au maintien de la paix.
104. Défis et engagements, p. 49.
105. Livre blanc sur la défense, 1994, p. 29.
106. Ces exigences ont été énoncées pour la première fois au cours de débats de la Chambre des communes portant sur la participation du Canada à la FUNU Il en novembre 1973. Voir les commentaires de l'honorable Mitchell Sharp, Chambre des communes, Hansard, p. 7798-7801,14 novembre 1973.
107. Dans les chapitres précédents du présent rapport, nous avons mis en évidence les caractéristiques des missions classiques de maintien de la paix au cours de la guerre froide : consentement des parties, impartialité, et utilisation de la force en situation de légitime défense seulement. Bien que les opérations de maintien de la paix aient été très différentes les unes des autres à cette époque et que certaines de ces missions n'aient pas répondu à ces exigences (comme l'ONUC), les critères utilisés par le Canada étaient clairement établis selon les missions, qui étaient de type classique la plupart du temps.
108. Défis et engagements, p. 24.
109. Comparez les termes utilisés à la p. 29 du Livre blanc de 1994 sur la défense à ceux de la page 24 de Défis et engagements.
110. Les critères appliquées pour l'opération en Somalie sont examinés plus loin dans le rapport (en particulier dans le volume 3).
111. Sénat du Canada, Comité sénatorial permanent des affaires étrangères, Le Canada face au défi du maintien de la paix dans une ère nouvelle.
112. Publication du MDN, Examen militaire du chef- Service d'examen 1/90, p. 18. Dans sa réponse, le SMA(Politique et Communications) n'arrive pas à départager les compétences relativement à l'application des critères et reste silencieux sur la question de savoir si une orientation plus claire et plus explicite est nécessaire.
113. Rapport du vérificateur général du Canada (mai 1996), «Maintien de la paix, chapitre 7, ministère de la Défense nationale », p. 7-13 et 7-14. L'examen des dossiers sur les missions a permis de relever des failles dans la planification et de faire ressortir l'absence d'évaluations écrites pour l'application des critères du Ministère.
114. Sous-chef d'état-major de la Défense, « Initial Comments on the GAG PK audit» (30 janvier 1996), p. 2.
115. Sous-chef d'état-major de la Défense, « Initial Comments on the GAG PK audit» (30janvier 1996), p. 2.

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