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Nous avons avisé le gén Jean Boyle que la Commission allait consacrer un certain nombre de pages de son rapport final aux allégations selon lesquelles il aurait fait preuve à la fois d'un manque de leadership et d'un leadership inadéquat lors de l'étape postérieure au déploiement en Somalie :
Nous examinons chaque allégation, mais il importe auparavant de fournir au lecteur des renseignements généraux indispensables concernant le rôle du général Boyle dans la gestion de l'affaire somalienne.
Le chef d'état-major de la Défense (CEMD) et le sous-ministre (SM) ont chargé le gén Boyle de surveiller et de contrôler les opérations relatives aux affaires publiques et à la diffusion de l'information concernant la mission en Somalie et la crise qui en est résultée. Le gén Boyle était à l'époque, c'est-à-dire à l'automne 1993, sous-ministre adjoint associé (Politiques et communications) (SMAA) (Pol et Comm) de la Branche des services des affaires publiques au ministère de la Défense nationale.
Le 27 septembre 1993, le Groupe de travail sur la Somalie, dirigé par le gén Boyle, était créé. Il était composé de membres du personnel supérieur d'état-major, notamment d'officiers d'état-major du ministre de la Défense et du CEMD. Le gén Boyle a dirigé le groupe jusqu'en juin ou juillet 19942.
Le bureau du groupe de travail, qui assurait le contrôle de toute la documentation interne et externe concernant la Somalie, consignait, examinait et évaluait tous les renseignements qu'elle contenait3. Le groupe de travail a examiné en détail les documents des enquêtes de la police militaire concernant la Somalie, les conclusions et recommandations de la commission d'enquête de Faye et quelque 700 documents traités ou déposés par cette commission. Il a également traité plus de 50 demandes de renseignements sur la Somalie faites en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et a coordonné les réponses aux demandes de renseignements supplémentaires faites par les médias. Enfin, le groupe de travail a agi comme conseiller auprès du ministre de la Défense nationale, du sous-ministre et du chef d'état-major de la Défense.
En tant que dirigeant du Groupe de travail sur la Somalie, le gén Boyle connaissait en détail tous les renseignements importants que les Forces canadiennes en Somalie transmettaient au Quartier général de la Défense nationale (QGDN), il était au courant de toutes les décisions prises à tous les niveaux concernant les Forces canadiennes en Somalie et il avait accès à toute l'information que le QGDN communiquait aux Forces canadiennes en Somalie. Personne n avait une connaissance aussi intime ni une vue d'ensemble aussi complète du déroulement des événements. Le gén Boyle s'est décrit lui-même comme « l'éminence grise » du Ministère au sujet des questions touchant la Somalie4. En tant que dirigeant du Groupe de travail sur la Somalie, il avait accès directement au SM et au CEMD5.
Le 6 avril 1995, une direction, l'Équipe de liaison de l'enquête sur la Somalie (ELES), a été créée en vertu d'une directive du chef d'état-major de la Défense. La nouvelle direction faisait partie du groupe du SMA (Pol et Comm), mais, fait intéressant, elle rendait compte de ses activités non pas au SMA (Pol et Comm), Kenneth Calder, mais directement au gén Boyle, qui était le SMA associé (Pol et Comm)6.
Le 1er juillet 1995, le gén Boyle a été promu au grade de lgén et est passé du poste de SMA associé (Pol et Comm) à celui de sous-ministre adjoint (Personnel) (SMA Per). Or, contrairement à ce qu'on aurait pu prévoir, l'ELES a continué de rendre compte de son activité, non pas au successeur du gén Boyle au poste de SMA associé (Pol et Comm), mais au gén Boyle lui-même7. Un nouveau poste, celui de conseiller spécial des FC/MDN, a même été créé et le lgén à la retraite Fox a mis fin à celle-ci pour en devenir le titulaire. Le lgén Fox avait pour tâche d'élaborer l'approche des FC/MDN à l'endroit de notre enquête et de superviser toutes les activités de l'ELES8.
Le poste de conseiller spécial des FC/MDN a été créé sur l'autorisation du chef d'état-major de la Défense et du sous-ministre. Autre fait intéressant nouveau, au lieu d'être responsable devant le SM et le CEMD, le conseiller spécial devait à nouveau rendre compte de son activité au SM et au SMA (Per), c'est-à-dire au gén Boyle. Bien que la directive créant l'ELES, en avril 1995, obligeait cette dernière, sous la direction du col Leclerc, à rendre compte directement au SMA associé (Pol et Comm), la nouvelle directive créant le poste de conseiller spécial, en juin 1995, a eu pour effet de modifier la directive concernant l'ELES et a fait en sorte que le conseiller spécial, qui avait désormais pour tâche de superviser l'ELES, continue de rendre compte de ses activités au gén Boyle, devenu le nouveau SMA (Per)9.
En janvier 1996, le lgén Boyle a été promu au grade de général et au poste de chef d'état-major de la Défense. À partir de ce moment, le conseiller spécial lui a rendu compte de ses activités, bien que la directive qui avait créé son poste stipulait que le lgén Fox était responsable devant le SMA (Per). Il convient de signaler que la raison invoquée initialement pour justifier le fait que le conseiller spécial relevait du gén Boyle à titre de sous-ministre adjoint (Per) plutôt que du chef d'état-major de la Défense était que ce dernier serait appelé à comparaître devant la Commission et qu'il était préférable qu'il ne supervise pas personnellement les rapports entre l'ELES et la Commission. Pourtant, lorsque le gén Boyle est devenu CEMD, il a continué de superviser le conseiller spécial et l'ELES, même s'il allait de toute évidence devoir rendre compte à la Commission de la manière dont il avait géré l'affaire somalienne10.
Bref, l'ELES et le conseiller spécial des FC/MDN ont continué de relever du gén Boyle dans les postes qu'il a occupés successivement à titre de sous-ministre adjoint associé (Pol et Comm), sous-ministre adjoint (Per) et chef d état-major de la Défense11. Le gén Boyle a donc joué un rôle, à divers titres, dans presque toutes les décisions et actions de la chaîne de commandement à l'égard de la mission en Somalie et des suites qu'elle a eues12. Il a exercé un contrôle étroit de toute la documentation ou l'information sur la Somalie diffusée sous forme de communiqués, de documents d'information, de Réponses aux médias (RAM) ou de Réponses aux questions des médias (RAQM)13.
Nous passons maintenant aux allégations.
La falsification de documents14
En septembre 1993, Michael McAuliffe, journaliste au réseau anglais de Radio-Canada, a demandé par téléphone des copies des RAM concernant la Somalie. La Direction générale des affaires publiques (DGAP) a par la suite décidé de fournir à M. McAuliffe, à titre officieux, un certain nombre de RAM modifiées.
De fait, les témoignages verbaux et écrits recueillis par la Commission au cours de ses audiences montrent clairement que le directeur général des Affaires publiques, M. Gonzales, et ses subordonnés se sont concertés et ont délibérément modifié la présentation des RAM demandées par M. McAuliffe15. Les documents ont été modifiés de façon à supprimer l'information permettant d'identifier l'auteur des RAM et les personnes qui les avaient approuvées, ainsi que tout renseignement de nature délicate contenu dans les sections des documents comportant des observations et renseignements généraux. La présentation des documents a été modifiée sur ordinateur de manière à ce qu'ils paraissent entiers et complets16.
Nous sommes convaincus, d'après les témoignages recueillis, que le gén Boyle a pris part à la décision de communiquer officieusement des documents modifiés au demandeur et qu'il a approuvé cette mesure17.
Témoignant devant nous, M. Gonzalez, qui durant la période visée était le directeur général, a fait mention d'une réunion à laquelle participaient le gén Boyle et M. Calder où la communication officieuse de documents modifiés au journaliste a fait l'objet d'une discussion. L'entente prévoyait que le journaliste ne recevrait que les parties question et réponse des RAM18. M. Gonzalez a déclaré : « J'ai quitté la réunion avec la certitude absolue d'avoir leur accord de principe » 19
Par la suite, M. Gonzalez a rédigé une note de service en date du 26 octobre 1993 et y a joint des copies des RAM originales. Le gén Boyle en a pris connaissance et s'est dit d'accord avec la communication des parties question et réponse de ces RAM20. Ce mémorandum porte une note écrite (« nous en avons parlé ») du gén Boyle à M. Calder dans laquelle il reconnaît qu'ils avaient discuté de la communication officieuse des documents, et demande l'approbation de M. Calder.
Le témoignage de M. Gonzalez sur la question de la communication officieuse des RAM à M. McAuliffe est conforme au processus en place à cette époque pour traiter la crise de la Somalie. En fait, aucun document ayant trait à la Somalie ne pouvait alors être communiqué aux médias sans l'autorisation préalable du gén Boyle qui était à la tête du Groupe de travail sur la Somalie sous la supervision directe du chef d'état-major de la Défense et du sous-ministre. Le gén Boyle a lui-même déclaré avoir examiné soigneusement et consciencieusement tous les documents qui lui ont été remis pour signature et n'avoir traité aucune communication aux médias à la légère21.
En outre, M. Gonzalez venait tout juste d'être recruté par M. Calder pour occuper le poste de directeur général et n'aurait pas pris seul la responsabilité de communiquer au public des documents aussi délicats. Nous n'avons pu trouver aucune raison logique expliquant pourquoi il n'aurait pas mentionné à M. Calder et au gén Boyle le consensus qu'il avait pu constater parmi le personnel supérieur d'état-major relatif au fait de ne communiquer que certaines parties des RAM22
Le gén Boyle nous a été décrit comme un homme méticuleux, un partisan de la microgestion et un tatillon23. À notre avis, il est impensable qu'un nouveau directeur général aurait osé présenter des documents à l'approbation du gén Boyle sans lui dire que les documents en cause avaient été modifiés, d'autant plus que ces documents étaient destinés aux médias.
Finalement, tout le personnel du Bureau de liaison avec les médias savait à l'époque que M. McAuliffe devait recevoir des documents modifiés24.
Le 20 janvier 1994, M. McAuliffe a présenté, en vertu de la Loi sur l'accès à l'information (LAI), une demande officielle afin d'obtenir « tous les documents appelés Réponses aux médias rédigés par ou pour le Bureau de liaison avec les médias ou la Direction générale des affaires publiques au QGDN, entre le 15 mai 1993 et le 16 janvier 1994 »25 Cette demande officielle présentée en vertu de la LAI comprenait les RAM déjà communiquées au journaliste après avoir été altérés.
Craignant que le journaliste ne constate que les documents qui lui avaient été remis officieusement avaient été altérés, les cadres supérieurs de la DGAP ont décidé de poursuivre leur pratique adoptée antérieurement et de continuer à modifier les RAM demandées officiellement en vertu de la LAI26. Le cdr Caie a résumé ainsi la situation : « J'avais cru comprendre qu'ils opéraient sous la même autorité, si vous voulez, à défaut d'un meilleur terme, étant donné que nous nous en tenions à la demande originale concernant les RAM27 ». Ces RAM furent envoyées à M. McAuliffe le 16 mai 1994, soit près de trois mois après le délai stipulé dans la LAI28.
Bien qu'il n'y ait aucune preuve directe que le gén Boyle ait été informé des modifications apportées aux documents officiellement demandés en vertu de la Loi sur l'accès à l'information, nous sommes convaincus qu'il était au courant de ces modifications.
En fait, le gén Boyle savait très bien à quoi ressemblaient ces RAM après en avoir signé un grand nombre. À vrai dire, il devait apposer une double signature sur les documents ayant trait à la Somalie, c'est-à-dire à titre de représentant principal du groupe et aussi de responsable des questions relatives à la Somalie29. Les suppressions étaient particulièrement évidentes pour toute personne connaissant les RAM : les RAM falsifiées n'avaient pas de page couverture indiquant leurs auteurs et les personnes qui avaient été consultées, ni aucune page finale indiquant ceux qui avaient approuvé leur contenu et leur diffusion. Qui plus est, les documents ne contenaient pas les sections délicates énonçant le contexte et les commentaires. Alors qu'une RAM habituelle ou normale avait au moins trois pages30, nombre de ces RAM n'avaient qu'une seule page.
Le gén Boyle n'a tout simplement pas pu ne pas remarquer ces altérations évidentes durant l'examen de ces dossiers. Comme l'a dit M. Gonzalez, « Il me paraît incroyable que quelqu'un ayant déjà signé des RAM ne se rende pas compte qu'il ne s'agissait pas de RAM »31 En outre, le gén Boyle s est penché quatre fois sur le dossier McAuliffe durant sa préparation. Le bureau ministériel responsable de la LAI lui a même retourné le dossier car les signatures des autorités compétentes n'y figuraient pas. Le gén Boyle était responsable de l'exactitude des RAM envoyées au demandeur par l'intermédiaire du bureau ministériel responsable de la LAI32.
Les collaborateurs immédiats du gén Boyle qui avaient rédigé les documents présentés à son approbation étaient aussi d'avis qu'il savait que les RAM contenues dans la trousse préparée en vertu de la Loi sur l'accès à l'information avaient été falsifiées33. En fait, il serait absurde de la part de ces officiers et de M. Gonzalez de mettre en danger leur carrière en trompant le gén Boyle (comme ce dernier l'a suggéré) et en l'amenant à communiquer publiquement des documents tronqués sans l'en avoir préalablement informé. Ils n'avaient aucun motif tangible pour agir de la sorte.
Le gén Boyle avait pris part dès le début à la remise officieuse de RAM modifiées à M. McAuliffe et il était donc parfaitement conscient des répercussions qu'aurait eu la remise subséquente des RAM non tronquées à M. McAuliffe.
Pour finir, dans le contexte d'une chaîne de commandement militaire, il est totalement illogique de penser que des officiers subalternes, sans en tirer aucun gain ou bénéfice personnel, entreprendraient individuellement de modifier illégalement des documents sans l'accord de leur supérieur de qui ils doivent habituellement obtenir l'autorisation avant toute diffusion publique.
En juin 1994, M. McAuliffe a présenté une deuxième demande d'accès aux RAM, qui a été refusée34. Le coordonnateur de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels du MDN lui avait alors précisé, sur les conseils reçus du gén Boyle le il mai 1994 et le l7juin 1994, que les RAM n'étaient plus produites depuis janvier 1994 en raison d'un soi-disant changement de politique et de la mise en service d'une ligne 800 d'information aux médias35.
Le 1er janvier 1994, en vertu d'une nouvelle politique, les Réponses aux médias (RAM) ont été remplacées par les Réponses aux questions des médias (RAQM). Ces nouveaux documents ne devaient être conservés que pendant une période de 72 heures. Le gén Boyle avait participé à la conception et à l'élaboration de cette politique appliquée par M. Gonzalez36.
Toutefois, d'après les témoignages qui nous ont été présentés, il ressort clairement que la note du gén Boyle était carrément trompeuse. Les RAM étaient toujours produites en janvier, en février et en mars 199437, même si, d'après la politique, les RAM devaient avoir été remplacées par les RAQM. En effet, quelque 35 RAM ont été produites pendant cette période. Le gén Boyle en a lui-même signé, révisé ou paraphé quelques-unes les 14, 21, 25 et 26 janvier et le 9 février 199438.
Le changement de nom de RAM à RAQM n'était, à notre avis, qu'une vulgaire tentative visant à faire obstacle aux demandes d'accès à l'information et il était effectivement perçu ainsi par le personnel de la Direction générale des affaires publiques39. Le gén Boyle a admis que ces deux types de documents jouaient exactement le même rôle au sein du Bureau de liaison avec les médias40. La consigne selon laquelle il fallait détruire les RAQM après 72 heures avait pour objet de faire obstacle aux demandes d'accès à l'information présentées au Bureau de liaison avec les médias au sein de la DGAP41.
En effet, la note rédigée par le col Haswell à l'intention du gén Boyle témoigne d'une tentative de contourner la Loi42. Dans cette note, il écrit que la demande de M. McAuliffe avait été prévue et que, « heureusement », les autorités étaient en mesure de répondre au journaliste que les RAM n'étaient plus produites pour la période demandée, sans pour autant lui préciser que les RAM avaient été remplacées par des RAQM.
Cette volonté de duper, répandue au sein de la DGAP, se remarque également dans une ébauche de note que le gén Boyle devait signer43. Dans cette note destinée à son supérieur, M. Calder, le gén Boyle suggère qu'en cette période où les demandes d'accès à l'information sont nombreuses, il serait peut-être plus prudent de retrancher de tous les documents pertinents toute mention du nom du journaliste qui avait formulé des critiques à l'endroit du Ministère. Nous n'avons pu déterminer si l'original de la note a finalement été signé par le gén Boyle, mais la note révèle une volonté de modifier des documents existants avant qu'ils ne soient communiqués au public en vertu de la Loi sur l'accès à l'information (LAI). Le gén Boyle était manifestement au courant de l'attitude adoptée à l'égard des questions touchant l'accès à l'information dont il avait la responsabilité44. En fait, Ruth Cardinal, qui a remplacé M. Gonzalez au poste de directeur général des Affaires publiques, a même contribué à restreindre davantage l'interprétation limitée et négative du droit des citoyens d'avoir accès à l'information en adoptant une pratique selon laquelle les ébauches de correspondance étaient modifiées au moyen de papillons jaunes adhésifs amovibles placés sur les documents, papillons qui n'étaient pas conservés dans les dossiers, empêchant ainsi tout examen ultérieur45. Quoi qu'il en soit, la note trompeuse du gén Boyle était une indication qu'il approuvait ce que faisaient ses subordonnés.
En outre, la mise en service d'une ligne 800 d'information aux médias avait peu à voir avec la production des RAM ou des RAQM, comme l'ont reconnu de nombreux témoins, y compris le gén Boyle lui-même46. Dans sa note, le gén Boyle n'a pas non plus précisé à M. McAuliffe que, en fait, les RAM avaient été remplacées par des RAQM, et que ces dernières étaient, à toutes fins pratiques, les mêmes documents désignés sous un autre nom.
Dès le 20 août 1993, avant que M. McAuliffe ne présente sa demande officieuse d'accès aux RAM, le vice-chef d'état-major de la Défense (VCEMD), le lgén O'Donnell, avait écrit une note à un certain nombre de cadres supérieurs, y compris le sous-ministre adjoint (Pol et Comm) et le gén Boyle, pour leur faire part de ses inquiétudes concernant le fait que certaines réponses fournies par divers bureaux et chefs de groupe aux demandes d'accès à l'information concernant les dossiers sur la Somalie étaient incomplètes et, dans certains cas, erronées. Il insistait sur l'importance de cette affaire et sur les graves conséquences que ces manquements pourraient avoir sur l'intégrité du ministère. Dans sa note, il faisait état de la nécessité, pour le MDN, d'agir non seulement en conformité avec la lettre, mais aussi avec l'esprit de la LAL47. Trois jours plus tard, le gén Boyle écrivait à son supérieur, M. Calder, une note concernant les inquiétudes du vice-chef d 'état-major de la Défense en affirmant qu'il avait le contrôle de toutes les demandes d'accès à l'information présentées au bureau et qu'il les approuverait (c'est-à-dire qu'il en assumerait la responsabilité) au nom de M. Calder. Il a ajouté que ce même processus serait appliqué à toutes les demandes présentées en vertu de la Loi sur l'accès à l'information48. Le gén Boyle était donc au courant des problèmes qui existaient avant que M. McAuliffe ne présente sa demande et il s'était engagé personnellement à exercer un contrôle rigoureux à cet égard et à veiller à ce que la Loi soit respectée.
Cependant, dans son témoignage, le gén Boyle a dit que son rôle se limitait à s'assurer que la lettre de la Loi soit respectée49. Par ailleurs, il a reconnu avoir négligé de s'assurer que l'esprit de la Loi le soit aussi50.
Cette attitude a eu finalement pour résultat de discréditer un nouveau système qui était censé avoir été conçu pour rendre les relations du MDN avec les médias et avec le public plus transparentes51. Il en a au contraire résulté une érosion graduelle de la transparence et de l'obligation de rendre compte.
La lettre du vice-chef d'état-major de la Défense équivalait sans aucun doute à un sérieux avertissement et à une grave réprimande qui s'adressaient à tout le MDN. Ce qui est frappant, c'est que, d'après les témoignages, les destinataires des observations du VCEMD n'en ont pas tenu compte par la suite52. Pendant la période où le gén Boyle a occupé son poste, la mentalité selon laquelle il suffisait d'observer la lettre de la loi a continué de prévaloir. Comme l'a si bien dit un témoin, la personne qui demande des renseignements n'obtiendra que ceux qu'elle a demandés spécifiquement, ce qui veut dire qu'elle risque de n'en obtenir aucun si elle a mal formulé sa demande53.
La preuve concluante qui nous a été présentée nous a convaincus que le gén Boyle a participé à la conception d'un système en vertu duquel des renseignements trompeurs ou incomplets ont été fournis au public, et qu'il a approuvé tacitement ce système.
Certaines parties de documents ont été supprimées d'une façon qui allait à l'encontre des exigences de la Loi sur l'accès à l'information. M. McAuliffe n'en a jamais été prévenu et aucune explication n'a été fournie pour justifier cette décision. En fait, une tentative flagrante de tromper le journaliste a été orchestrée et elle a réussi.
En outre, un nombre exagéré d'heures et des frais prohibitifs pour la recherche et l'analyse des documents demandés ont été initialement facturés pour la première demande officielle de M. McAuliffe (413 heures pour un coût total de 4 080 $), alors que ces documents étaient en fait faciles à trouver54. D'après une lettre signée par le maj Verville et adressée au lt (M) Brayman, au lcdr Considine et au cdr Caie, cette estimation était absurde, étant donné que le lt (M) Brayman avait confirmé qu'il savait combien de RAM avaient été rédigées et où elles se trouvaient55. Mme Fournier estime également que la somme demandée était excessive, étant donné qu'elle avait réuni toutes les RAM en deux jours et que les livres se trouvaient au bureau, sur les rayons56. Le gén Boyle et le col Haswell pensent, à l'instar du maj Verville, que cette réaction à la demande n'était pas très logique57.
Tous ces événements ont eu lieu sous la direction du gén Boyle, qui était doté de responsabilités et de pouvoirs spéciaux en ce qui concerne les demandes faites en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et la diffusion publique de documents concernant la Somalie. Après que l'on eut suivi le processus normal et que les chefs de groupe eurent donné leur approbation par écrit, les documents ont été envoyés aux agents d'information, qui les ont ensuite fait parvenir au gén Boyle pour approbation finale58.
À l'automne de 1993, le directeur général de la DGAP, M. Gonzalez, faisait ses rapports au sous-ministre adjoint (Pol et Comm), M. Calder, par l'intermédiaire du gén Boyle, qui était alors l'associé de M. Calder59. Après avoir acquis de l'expérience au sein de la Direction générale des affaires publiques, le gén Boyle s'est de plus en plus occupé de la gestion des affaires publiques60. En fait, son intervention était telle qu'elle ne se limitait plus aux questions concernant la Somalie, mais touchait toutes les questions relevant des affaires publiques61. En pratique, M. Gonzalez a fini, à contrecœur, par ne faire rapport qu'au gén Boyle et non plus au SMA (Pol et Comm)62. À un certain moment, M. Gonzalez était tellement irrité par l'ingérence du gén Boyle dans la gestion de la Direction générale qu'il lui a dit que, s'il voulait prendre sa place, il la lui céderait volontiers. M. Gonzalez a affirmé que c'était un véritable cauchemar sur le plan organisationnel63. Le gén Boyle était devenu le gestionnaire de fait des affaires publiques, du moins en ce qui concerne les questions relatives à la Somalie, et le superviseur de M. Gonzalez en ce qui concerne la gestion de tous les autres dossiers relevant des affaires publiques.
Le 21 avril 1995, nous avons pris une ordonnance dans laquelle nous demandions de remettre à la Commission d'enquête, dans les 30 jours suivant la réception, tous les documents relatifs à la Somalie afin d'en assurer la protection64
Le rôle du gén Boyle au MDN le plaçait dans une situation unique pour s'assurer que la DGAP se conformerait à l'ordonnance de production de documents que nous avions adressée au MDN65. Étant donné qu'il a été président du Groupe de travail sur la Somalie du 27 septembre 1993 jusqu'en juin ou juillet 199466, il a eu l'occasion de prendre connaissance des documents relatifs à la Somalie produits par la DGAP. Il semble avoir exercé un contrôle strict sur la diffusion publique de tous les communiqués, documents généraux, Réponses aux médias (RAM) et Réponses aux questions des médias (RAQM) relatifs à la Somalie67. Après le 21 avril 1995, il avait deux chaînes de commandement à sa disposition pour exhorter la Direction générale des affaires publiques à se conformer à notre ordonnance. Il est resté sous-ministre adjoint associé (Pol et Comm) ainsi que superviseur de fait de la Direction générale jusque vers la fin juin 199568. Mme Cardinal, qui a remplacé M. Gonzalez au poste de directeur général des Affaires publiques à la fin de mars 1994, faisait régulièrement rapport au gén Boyle69. Leurs réunions permettaient à ce dernier de lui dire comment elle devait s'assurer que la DGAP se conformait à notre ordonnance. L'Équipe de liaison de l'enquête sur la Somalie (ELES) mettait à sa disposition une deuxième chaîne de commandement par l'intermédiaire de laquelle il pouvait essayer de s'assurer que la DGAP observe notre ordonnance. D'après la directive du 6 avril 1995 en vertu de laquelle l'ELES était créée officiellement, celle-ci devait faire directement rapport au gén Boyle70. Après que ce dernier soit devenu SMA (Per), l'ELES a continué de relever de lui71. Au cours du printemps et de l'été 1995, il aurait donc pu ordonner à celle-ci de prendre des mesures concrètes pour obtenir des exemplaires des documents de la DGAP relatifs à la Somalie. Le gén Boyle a-t-il suffisamment exploité l'une ou l'autre des chaînes de commandement pour faire en sorte que la Commission d'enquête reçoive ces documents?
Nous en arrivons sans hésitation à la conclusion que le gén Boyle n'a pas donné en temps opportun à Mme Cardinal des instructions claires et précises qui auraient pu l'aider à se conformer à notre ordonnance. Lorsqu'elle est venue témoigner, elle nous a dit qu'elle n'avait jamais reçu un exemplaire de l'ordonnance, bien qu'elle ait été mise verbalement au courant de son existence72. Le gén Boyle, M. Calder ou leur état-major ne lui ont pas donné d'instruction sur la façon d'identifier les documents susceptibles d'être envoyés et ne lui ont pas précisé la marche à suivre pour se conformer à l'ordonnance73. Elle a reconnu que l'ELES avait donné à la DGAP l'instruction de transmettre des documents; cependant, l'ELES ne précisait pas comment la DGAP devait recueillir, rassembler et transmettre les documents pour se conformer à l'ordonnance74. Le gén Boyle n'a pas donné à l'ELES des instructions précises que la DGAP aurait pu suivre pour réunir et envoyer les documents relatifs à la Somalie. Cette inertie a beau trahir un manque de leadership de la part du gén Boyle, l'ELES ou la DGAP ne sont pas pour autant absoutes de leurs responsabilités à cet égard.
Les conséquences de cette faute du gén Boyle sont graves. Les témoignages que nous avons reçus confirment que Mme Cardinal n'a pas donné d'instruction par écrit ou verbalement à ses employés pour s'assurer que l'ordonnance était respectée75. Le gén Boyle n'avait pas suffisamment précisé les obligations qui lui incombaient en vertu de l'ordonnance. Ce n'est qu'en septembre 1995, c'est-à-dire environ quatre mois et demi après que nous ayons pris l'ordonnance et trois mois et demi après sa date d'échéance initiale, que les employés de la DGAP qui connaissaient le mieux les documents relatifs à la Somalie ¾ le lt (M) J.D. Brayman, Nancy Fournier et Claudette Lemay ¾ en ont entendu parler et se sont rendus compte qu'ils devaient y donner suite76.
En septembre 1995, le fait que la DGAP ne tenait pas beaucoup à observer notre ordonnance est devenu particulièrement flagrant. Certains témoignages nous indiquent que le lt (M) A. Wong a surpris Mme Fournier en train de placer dans un sac destiné à l'incinérateur des documents provenant d'une série de classeurs concernant la Somalie; il lui a ordonné d'arrêter; elle a commencé à remettre les documents à leur place et le col Haswell lui a ordonné de ne pas continuer à les détruire77. Nous sommes convaincus que certains cadres supérieurs de la DGAP ont essayé délibérément d'éviter de se conformer à notre ordonnance pour cacher le fait démontrable qu'à deux reprises, M. McAuliffe avait reçu des versions falsifiées de RAM.
Le 5 septembre 1995, le gén Boyle n'était plus SMA associé (Pol et Comm) et il avait par conséquent cessé d'exercer sa surveillance sur la Direction générale des affaires publiques. Il restait pourtant surveillant de l'ELES et, à ce titre, il se devait de préserver les documents que Mme Fournier avait placés dans un sac destiné à l'incinérateur. Il était en fait tenu de s'assurer que nous soyons mis immédiatement au courant de l'existence de ces documents et de la tentative de destruction; de plus, il aurait dû voir à nous faire parvenir les originaux ou des copies de ces documents. La manière dont il s'est acquitté de ces obligations à partir du 5 septembre 1995 montre qu'il a négligé de prendre des mesures concrètes et appropriées pour s'assurer que les documents de la DGAP nous soient remis, conformément à notre ordonnance.
Le gén Boyle nous a dit lors de son témoignage qu'il n'a été mis au courant de la tentative de détruire des documents relatifs à la Somalie à la DGAP que le 21 septembre 199578. Nous ne le croyons pas du tout. Pour qu'il ne l'ait effectivement pas su plus tôt, il aurait fallu que trois chaînes de commandement différentes ne remplissent pas leurs obligations : celle de la DGAP, celle de l'ELES et celle du juge-avocat général (JAG).
La chaîne de commandement de la DGAP était sous la direction de Mme Cardinal, qui l'a rencontré régulièrement pendant plus d'un an après qu'elle soit devenue directrice générale des Affaires publiques. Le lgén Fox, en sa qualité de conseiller spécial de l'ELES, a parlé régulièrement avec le gén Boyle de la collecte des documents relatifs à la Somalie pour la Commission d'enquête. (D'après les témoignages que nous avons entendus, nous en avons conclu que le lgén Fox était manifestement au courant de la tentative de destruction de documents et qu'il en avait fort probablement parlé au gén Boyle avant le 21 septembre 1995.) En outre, le lt (M) Wong, membre de l'ELES depuis le printemps 1995, a eu directement accès au gén Boyle pendant plus d'un an avant l'incident du 5 septembre 199579. Entre le mois d'août et le mois d'octobre 1995, il a rencontré ce dernier au moins dix fois afin d'obtenir son autorisation écrite pour une trentaine de demandes de renseignements relatifs à la Somalie présentées en vertu de la Loi sur l'accès à l'information80. Le bgén Boutet, la JAG, a consulté fréquemment le gén Boyle81. La subalterne du bgén Boutet, la lcol Carter, était également avocate de l'ELES. Elle avait par conséquent deux chaînes de commandement à sa disposition pour communiquer au gén Boyle les renseignements qu'elle possédait sur la tentative de destruction de documents82. Bref, nous estimons que toutes les personnes dont nous venons de citer le nom, ou du moins certaines d'entre elles, ont mis le gén Boyle au courant des événements du 5 septembre 1995 avant le 21 septembre 1995. S'il est vrai que, comme il le prétend, tous ces officiers ont attendu plus de deux semaines pour lui communiquer ces renseignements et si aucun d'entre eux n'a mis son supérieur au courant, il s'agit là d'une preuve accablante du mauvais fonctionnement des chaînes de commandement au sein du MDN.
Même si nous admettions ¾ ce qui n'est pas le cas ¾ que, comme il le prétend, le gén Boyle n'a été mis au courant des événements du 5 septembre 1995 que le 21 septembre 1995, cela ne l'aide pas beaucoup. Il aurait certainement pu ordonner à ses subalternes de nous mettre rapidement au courant des graves problèmes survenus à la DGAP et du fait que celle-ci n'observait pas notre ordonnance, mais il ne l'a pas fait. Nous étions tous les jours en contact avec l'ELES, surtout avec le lgén Fox, le col J. Leclerc et la lcol Carter; pourtant, nous n avons reçu aucun renseignement pertinent. Ce n'est que lorsque nous avons indiqué, le 3 octobre 1995, à l'ELES que nous étions au courant des problèmes qui se posaient que les faits ont été reconnus. Le 27 octobre 1995, la lcol Carter nous a envoyé par courrier de quatrième classe quelques échantillons de RAM en version modifiée et en version intégrale, que nous n'avons reçus que le 8 novembre1995. Or, le 8 novembre1995, M. McAuliffe publiait un reportage dans lequel il reprochait au gén Boyle de fournir des renseignements trompeurs; l'après-midi même, nous recevions trois caisses de documents de la DGAP. Ce bref historique ajoute foi à l'idée que le gén Boyle s'est mal conduit en omettant de prendre au moment opportun des mesures concrètes pour s'assurer que la Commission d'enquête reçoive les documents de la DGAP comme elle le réclamait dans son ordonnance.
Alors que nous avons signalé que l'ELES faisait directement rapport au gén Boyle depuis le mois d'avril 1995, nous insistons sur le fait que son conseiller spécial, le lgén Fox, a continué à faire rapport au gén Boyle après que celui-ci fut devenu chef d'état-major de la Défense en janvier 1996. Depuis avril 1995 jusqu'assez tard dans l'année 1996, sauf peut-être à partir de l'automne 1995, période où les doutes qui ont plané au sujet de son rôle dans la manipulation des documents relatifs à la Somalie compromettaient son rôle, le gén Boyle était bien placé pour suivre la réaction à nos ordonnances et à nos demandes de documents et pour l'influencer. Nous a-t-il aidés comme il se devait, en sa qualité de superviseur de l'ELES, à obtenir tous les documents pertinents auprès du Ministère?
Malheureusement, l'ELES, alors qu'elle était sous les ordres du gén Boyle, n'a pas instauré de système permettant de se conformer à notre ordonnance du 21 avril 1995, ni de système de suivi pour s'assurer que tous les secteurs du Ministère et des Forces canadiennes se conformaient pleinement et de façon satisfaisante à notre ordonnance et au message du 16 juin 1995, adressé à l'ensemble des Forces canadiennes. D'après le propre témoignage du gén Boyle, il est à peu près certain que l'ELES n'a pas établi de méthode bien précise pour identifier, trouver et réunir les documents et les envoyer à la Commission d'enquête83. D'après le témoignage du lgén Fox, l'ELES s'est contentée de répondre aux demandes de documents de la Commission d'enquête, au fur et à mesure de leur réception84. Le témoignage du gén Boyle confirme que, bien qu'elle se soit contentée de répondre à des demandes précises, l'ELES ne remettait généralement pas les documents à temps ou dans des délais raisonnables85. Les pratiques de l'ELES en matière de transfert de documents à la Commission d'enquête trahissaient par ailleurs une certaine désinvolture. Dans la note de service adressée le 27 avril 1995 au gén Boyle pour qu'il y donne suite, le col Leclerc a affirmé que tous les documents envoyés à la Commission d'enquête seraient enregistrés et que l'ELES en conserverait des copies86, mais le gén Boyle nous a dit que ce plan n'a pas été mis en pratique87. Nous concluons donc que le gén Boyle, en tant que superviseur de l'ELES, n'a pas fait ce qu'il devait pour nous aider à obtenir du Ministère, en temps opportun et de façon responsable, toute l'information pertinente et que, par conséquent, il s'est mal conduit.
Sous la direction du gén Boyle, l'ELES s'est contentée de chercher tardivement et à contrecœur certains des documents les plus révélateurs sur les opérations des FC en Somalie, et les registres de campagne constituent à cet égard un exemple particulièrement éloquent. Nous les avons réclamés à plusieurs reprises au cours de l'automne 1995 et avons pris une ordonnance spéciale concernant tous les registres manquants en janvier 1996; pourtant, les registres du renseignement du quartier général de la Force interarmées du Canada en Somalie, qui avaient été ramenés au Canada sous haute surveillance militaire, ont été détruits en février 1996. La raison qui a été invoquée pour justifier leur destruction est que les autorités avaient besoin d'espace d'entreposage, mais le gén Boyle a reconnu lui-même que ces registres étaient entreposés depuis leur arrivée dans la chambre forte du module du renseignement du quartier général de la 1re Division du Canada à Kingston88.
Les registres opérationnels du Groupement tactique du Régiment aéroporté du Canada prouvent aussi largement que l'ELES avait recours à des tactiques dilatoires lorsqu'il s'agissait de chercher des documents. Ces registres opérationnels ont été livrés à la Commission d'enquête le 1re février 199689, c'est-à-dire plus de neuf mois après notre ordonnance du 21 avril 1995, et il manquait des pages. Le gén Boyle a reconnu que l'on n'avait de toute évidence commencé à chercher les pages manquantes que le 11 mars 199690. Comme il l'a d'ailleurs reconnu, d'autres types de registres ne nous sont parvenus que tardivement, quand ils nous parvenaient91. Ce n'est qu'après que les autorités militaires eurent été averties que nous pouvions assigner le gén Boyle à comparaître pour qu'il s'explique au sujet du respect inadéquat de nos ordonnances que l'on a commencé à chercher sérieusement les registres en question. D'une façon générale, on n'a commencé à nous remettre sérieusement des documents qu'à partir du moment où nous avons signalé au gén Boyle qu'il devrait venir témoigner sous serment pour expliquer dans quelle mesure il s'était conformé à nos ordonnances et à nos demandes de documents; nous avons alors reçu des documents extrêmement importants que nous attendions depuis des mois. À notre avis, le gén Boyle, en tant que surveillant de l'ELES, a adopté à l'égard des ordonnances de la Commission d'enquête et de ses demandes de documents une politique comparable à celle qu'il a affichée à l'égard de la gestion de la crise de la Somalie, à savoir une politique d'endiguement et de limitation des dégâts.
Le gén Boyle a essayé de minimiser sa responsabilité et par conséquent son obligation de rendre compte pour les manquements de l'ELES entre les mois de juin et d'août 1995 en prétextant que le lgén Fox n avait mis au courant ni le sous-ministre ni lui-même des difficultés que la Commission avait à obtenir les documents92. Il nous semble probable que le lgén Fox a bel et bien mis le gén Boyle au courant de ces difficultés, mais en affirmant le contraire, ce dernier a de toute façon invoqué une piètre excuse; en tant que surveillant de l'ELES, il aurait en effet dû superviser ses activités et être au courant des problèmes susmentionnés. Cependant, comme nous l'avons clairement signalé, les problèmes de divulgation de documents que nous avons eus avec l'ELES ont persisté bien au-delà du mois d'août 1995, car celle-ci était restée sous la supervision du gén Boyle. Bref, le gén Boyle a beau affirmer qu'il n'était pas au courant des difficultés que nous avions à obtenir les documents, cela ne nous permet pas de revenir sur notre conclusion, à savoir qu'il ne nous a pas aidés comme il se doit à obtenir du MDN, en temps opportun et de façon responsable, tous les renseignements pertinents, et qu'il a manqué à son devoir d'officier responsable de la supervision des activités de l'ELES en ne nous aidant pas à obtenir les renseignements pertinents dans les délais voulus.
Étant donné que nous en sommes arrivés à la conclusion que les trois allégations portées contre le gén Boyle étaient justifiées et qu'il s'est par conséquent mal conduit, nous sommes obligés d'en déduire que, d'une façon générale, il a fait preuve d'un manque de leadership et d'un leadership inadéquat. Son cas est la preuve la plus patente que des erreurs de leadership ont influencé la réaction du ministère de la Défense nationale aux problèmes survenus en Somalie. Lorsque le gén Boyle s'est mal conduit, il a commis les mêmes erreurs fondamentales que celles qui avaient été commises précédemment dans le cadre de la mission en Somalie. Les dispositions que l'ELES a prises sous sa surveillance pour fournir à la Commission les documents relatifs à la Somalie étaient insuffisantes et inefficaces. Il n'a pas assuré la surveillance voulue dans les secteurs cruciaux dont il était responsable et le fait qu'il ne se soit pas assuré que la Commission reçoive, en temps opportun et de façon responsable, les documents de la DGAP relatifs à la Somalie le prouve largement. Par ailleurs, en ce qui concerne l'obligation de rendre compte, il a imposé à ses subalternes des exigences qu'il n'était pas disposé a s imposer personnellement. De son propre aveu, il n'a pas respecté l'esprit de la Loi sur l'accès à l'information, mais lorsqu'on lui a demandé comment il réagirait si ses subalternes respectaient la lettre mais non l'esprit de la loi, il a dit qu'il réagirait « de façon très négative », ajoutant qu'il prendrait des mesures pour remédier à la situation93. Ces lacunes en matière de leadership seraient déjà graves s'il s'agissait d'un simple commandant supérieur, mais elles prennent des proportions extrêmement inquiétantes quand elles se manifestent chez un chef d'état-major de la Défense, qui doit diriger l'ensemble des Forces canadiennes et leur servir d'exemple.
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